Sentencia del Tribunal General, de 14 de marzo de 2018, que estima el recurso de anulación interpuesto por la asociación “TestBioTech” contra la denegación de la solicitud de revisión de las autorizaciones de comercialización de determinadas variedades de soja modificadas genéticamente por la Comisión, fundamentada en que las alegaciones planteadas no constituyen “derecho medioambiental”
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal General de la Unión Europea (Sala Quinta), Asunto T‑33/16, ECLI:EU:T:2018:135
Temas Clave: Organismos genéticamente modificados; autorización de comercialización; revisión; concepto de “derecho medioambiental”; salud pública; análisis de riesgos
Resumen:
La asociación sin ánimo de lucro en el ámbito de la biotecnología “TestBioTech”, registrada en Alemania, interpuso recurso de anulación ante el Tribunal General contra la desestimación por el Comisario de salud y seguridad alimentaria de la solicitud de revisión de las autorizaciones de comercialización de las variedades de soja genéticamente modificadas MON 87769, MON 87705 y 305423.
La solicitud de revisión de las autorizaciones se presentó de conformidad con el art. 10 del Reglamento (CE) 1367/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que reconoce el derecho de las ONG a solicitar la revisión los actos administrativos adoptados con arreglo al “derecho medioambiental”.
La asociación alegó que la Agencia Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) no había dictado orientaciones sobre los efectos de las semillas modificadas genéticamente en la salud y en la incorrecta evaluación de riesgos efectuada pero la Comisión denegó la revisión considerando que no se cuestionaban aspectos ambientales sino más bien de salud y seguridad alimentaria y que el art. 10.1 del Reglamento 1367/2006 alude únicamente a actos administrativos de “Derecho medioambiental”.
El Tribunal General comienza aclarando que el concepto de “Derecho medioambiental” a efectos del citado Reglamento debe interpretarse, de conformidad con la definición que contiene, en un sentido amplio, es decir, que no se limita a las cuestiones de protección del medio ambiente natural sino que comprende otros muchos elementos como los contemplados en el art. 192.2 TFUE.
La Sentencia analiza exhaustivamente los fundamentos de la decisión de la Comisión a la luz de la normativa aplicable y establece que las autorizaciones cuestionadas constituyen actos administrativos adoptados con arreglo al Derecho medioambiental en el sentido de la citada norma y que las alegaciones de la asociación se referían a materias regidas por aquél, por lo que la Comisión cometió un error de derecho al denegar la revisión.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 61. Es necesario señalar, por tanto, que las Decisiones de autorización constituyen, sin duda alguna, actos adoptados con arreglo al Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 1367/2006.
63. Sin embargo, es necesario advertir que el concepto de «Derecho medioambiental» no tiene un alcance tan restringido como el que le atribuye la Comisión en la Decisión impugnada. En efecto, el mero hecho de que el Reglamento n.º 1829/2003 distinga, según la Comisión, entre la evaluación de la seguridad de los alimentos y piensos de que se trate y la evaluación del riesgo para el medio ambiente, incluido el riesgo para la salud derivado de su presencia en el medio ambiente, no obsta para concluir que las alegaciones formuladas en la solicitud de revisión que fueron rechazadas por la Comisión en la Decisión impugnada, basándose en que no versaban sobre materia regida por el Derecho medioambiental, están comprendidas efectivamente en el ámbito de aplicación del artículo 10 del Reglamento n.º 1367/2006.
64. A este respecto, la Comisión sostiene acertadamente que el Reglamento n.º 1829/2003 trata de la salud pública desde la perspectiva de la seguridad de los productos alimenticios, pero que también engloba las posibles repercusiones en el medio ambiente de los productos modificados genéticamente y utilizados en los alimentos y en los piensos. La Comisión admite, además, que existen más probabilidades de que las decisiones relativas al derecho a cultivar organismos modificados genéticamente en los Estados miembros resulten condicionadas por consideraciones medioambientales, dado su objeto, y que las autorizaciones que confieren derecho a usar productos modificados genéticamente, importados como alimentos y piensos o que estén contenidos en estos, pueden repercutir también en el medio ambiente, en función, por ejemplo, de la clase de manipulación que hayan sufrido, o en caso de liberación al medio ambiente durante su manipulación. No obstante, según la Comisión, la argumentación de la demandante sobre el valor nutricional, el etiquetado y la seguridad de los productos modificados genéticamente, presentes en los alimentos y en los piensos, rechazada por dicha institución en la Decisión impugnada, se refiere a la seguridad de los productos y no al estado del medioambiente.
65. Ahora bien, según el razonamiento de la Comisión, las repercusiones de los organismos modificados genéticamente sobre la salud pública y la protección de los animales, tales como los efectos potenciales en el valor nutricional, constituirían materia del Derecho medioambiental en la hipótesis de que el cultivo hubiera tenido lugar dentro de la Unión. En cambio, si el cultivo hubiera tenido lugar fuera de la Unión, dichas consecuencias no tendrían relación con el Derecho medioambiental. Una diferenciación como la descrita es artificial, y podría privar al artículo 10 del Reglamento n.º 1367/2006 de su efecto útil.
69. (…) el Derecho medioambiental, en el sentido del Reglamento n.º 1367/2006, comprende, en el presente asunto, cualquier disposición legislativa de la Unión en materia de organismos modificados genéticamente que tenga como objetivo la gestión del riesgo para la salud humana o animal derivado de dichos organismos o causado por factores medioambientales que puedan afectar a los expresados organismos mientras son cultivados o producidos en el medio ambiente natural. Esta conclusión es aplicable en igual medida cuando se trata de organismos modificados genéticamente que no han sido cultivados dentro de la Unión.
71. En lo que respecta a las consideraciones expuestas en la Decisión impugnada según las cuales, por un lado, las alegaciones de la demandante relativas a la falta de orientaciones de la EFSA acerca de los efectos sobre la seguridad y sobre la salud de una semilla modificada genéticamente, cuyo contenido nutricional ha sido sensiblemente alterado, se refieren a los efectos sobre la salud que se derivan del consumo de alimentos y piensos modificados genéticamente y, por otro, que el análisis nutricional no formaba parte de la evaluación del riesgo medioambiental relacionado con una potencial liberación en el medio ambiente, es necesario señalar que las Decisiones de autorización no hacen sino aplicar disposiciones del Reglamento n.º 1829/2003 que contribuyen al objetivo de la protección de la salud humana y animal en la Unión, y que el riesgo para la salud humana o animal identificado, a saber, las posibles alteraciones del contenido nutricional, tendría su origen en los organismos modificados genéticamente de que se trata. De ello se sigue, en concordancia con lo que se ha declarado en el apartado 69 de la presente sentencia, que las alegaciones que la Comisión rechazó por las razones que acaban de mencionarse están perfectamente comprendidas en el ámbito del Derecho medioambiental en el sentido del Reglamento n.º 1367/2006.
72. En lo tocante al razonamiento expuesto en la Decisión impugnada según el cual las alegaciones de la demandante en relación con la falta de un examen de los residuos de herbicidas en los alimentos y en los piensos en cuestión y con la pertinencia de un estudio sobre la salud humana o animal no tienen relación con la evaluación del riesgo medioambiental, procede observar que tales alegaciones denuncian una infracción de las disposiciones del Reglamento n.º 1829/2003, las cuales tienen por objetivo la protección de la salud humana y animal en la Unión contra los riesgos que se derivan de los organismos modificados genéticamente de que se trate. De ello se deduce, en concordancia con lo que se ha declarado en el apartado 69 de la presente sentencia, que la argumentación que la Comisión rechazó mediante el anterior razonamiento también está comprendida en el ámbito del Derecho medioambiental en el sentido del Reglamento n.º 1367/2006.
76. De ello se sigue que las consideraciones relativas a la protección de la salud humana y animal formuladas acerca de la falta, en el caso de autos, de un adecuado seguimiento también tienen cabida en el ámbito de aplicación del artículo 10 del Reglamento n.º 1367/2006.
77. Por consiguiente, la Comisión incurrió en error al declarar, en la Decisión impugnada, que las alegaciones expuestas en el apartado 70 de la presente sentencia no podían ser objeto de examen en aplicación del artículo 10 del Reglamento n.º 1367/2006. Las demás razones alegadas por la Comisión y por las coadyuvantes no restan validez a esta conclusión.
78. En primer lugar, en lo tocante al razonamiento de la Comisión según el cual la solicitud de revisión, en lo que se refiere a los aspectos de esta que dicha institución consideró inadmisibles, se centraba principalmente en la seguridad de los organismos modificados genéticamente en cuestión para su uso en alimentos y piensos, basta señalar que el Reglamento n.º 1367/2006 no prescribe que una solicitud de revisión deba centrarse principalmente en una cuestión regida por el Derecho medioambiental (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 23 de noviembre de 2016, Comisión/Stichting Greenpeace Nederland y PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, apartados 77 y 78). Como se ha declarado en los apartados 49 y 62 de la presente sentencia, en el marco de una revisión interna, la Comisión está obligada a examinar todas las alegaciones mediante las que el solicitante de la revisión denuncie que el acto administrativo de que se trate vulnera el Derecho medioambiental en el sentido del Reglamento n.º 1367/2006, sin que sea necesario que la argumentación jurídica examinada gire principalmente en torno a una cuestión de Derecho medioambiental.
79. En segundo lugar, como ha quedado expuesto en los apartados 63 a 69 de la presente sentencia, debe rechazarse el razonamiento de la Comisión según el cual el hecho de que el Reglamento n.º 1829/2003 distinga entre la evaluación de la seguridad de los alimentos y los piensos y la evaluación del riesgo para el medio ambiente es pertinente para examinar si una solicitud de revisión entra en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1367/2006.
80. (…) una evaluación de los efectos de una liberación intencional en el medio ambiente puede efectuarse en un procedimiento basado en la Directiva 2001/18 o, alternativamente, en un procedimiento seguido con arreglo al Reglamento n.º 1829/2003. No obstante, aunque el considerando 33 del Reglamento n.º 1829/2003 hace referencia a la cuestión relativa a cuáles son las exigencias que debe cumplir una evaluación de los efectos de una liberación intencional en el medio ambiente en el marco de un procedimiento con arreglo al Reglamento n.º 1829/2003, ello no incide en absoluto en la cuestión de si las alegaciones formuladas en una solicitud de revisión interna en virtud del Reglamento n.º 1367/2006 entran en el ámbito del Derecho medioambiental en el sentido de este último Reglamento.
81. Asimismo, procede rechazar también el razonamiento de la Comisión según el cual de los artículos 5 y 17 del Reglamento n.º 1829/2003 resulta que, si bien todos los productos comprendidos en el ámbito de aplicación de ese Reglamento deben ser objeto de una evaluación de su seguridad, solamente los organismos modificados genéticamente o los alimentos y piensos que contengan o consistan en organismos modificados genéticamente están sujetos a una evaluación del riesgo para el medio ambiente, mientras que los alimentos y los piensos producidos a partir de organismos modificados genéticamente no están sujetos a tal evaluación. En efecto, ha de recordarse que, para poder autorizar la comercialización, es necesario que se cumplan los requisitos prescritos por el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1829/2003 y por el artículo 16, apartado 1, de este mismo Reglamento (véanse los apartados 56 y 58 de la presente sentencia). En cambio, del tenor de los artículos 5 y 17 del Reglamento n.º 1829/2003 se infiere que ambos artículos se refieren únicamente al procedimiento para instar una solicitud de autorización y a las formalidades necesarias al respecto. Estos artículos, por lo tanto, no tratan de los requisitos ni del alcance del examen en cuanto al fondo de una solicitud de autorización.
82. Frente a la afirmación de la Comisión de que, en el marco del artículo 2, apartado 1, letra d), inciso i), del Reglamento n.º 1367/2006, relativo a la definición de la expresión «información medioambiental», la referencia a los organismos modificados genéticamente se produce en el contexto de la diversidad biológica, que justamente concierne a una situación en la que las cuestiones de salud pública pueden considerarse reveladoras del estado de algunos elementos del medio ambiente, procede destacar que dicha disposición hace referencia a los organismos modificados genéticamente como elementos medioambientales. Ello viene a corroborar la conclusión apuntada en el apartado 67 de la presente sentencia según la cual los organismos modificados genéticamente constituyen elementos del medio ambiente. En cualquier caso, aun suponiendo que la interpretación de la Comisión sea correcta, debe señalarse que el artículo 2, apartado 1, letra d), inciso i), del Reglamento n.º 1367/2006 contiene sólo una enumeración ad exemplum de elementos típicos del medio ambiente, pero no excluye que los organismos modificados genéticamente puedan constituir elementos del medio ambiente.
84. (…) la protección de la salud de las personas es uno de los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente (véase la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, EU:C:2010:803, apartado 71 y jurisprudencia citada). No obstante, debe señalarse que, como la Comisión adujo acertadamente, el artículo 10 del Reglamento n.º 1367/2006 no persigue integrar totalmente el ámbito de la salud pública en el Derecho medioambiental.
85. Pues bien, procede observar que, como ha quedado expuesto en los apartados 49 y 62 de la presente sentencia, la solicitud de revisión interna es admisible, en el caso de autos, únicamente en la medida en que denuncie que las Decisiones de autorización vulneran el Derecho medioambiental, en el sentido del Reglamento n.º 1367/2006. El artículo 4, apartado 1, letra a), y el artículo 16, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1829/2003 establecen que los alimentos y los piensos de que se trate no deben ser comercializados en el mercado si tienen efectos negativos sobre la salud humana, la sanidad animal o el medio ambiente. Cuando se cultivaron, las sojas 305423, MON 87769 y MON 87705 constituían elementos alterados por la intervención humana que interaccionaban con el medio ambiente natural. De este modo, las alteraciones genéticas de dichos elementos del medio ambiente podían acarrear consecuencias en su valor nutricional o representar un riesgo para la seguridad alimentaria.
Constituían, por lo tanto, cuestiones regidas por el Derecho medioambiental en el sentido del Reglamento n.º 1367/2006.
86. En cualquier caso, es necesario recordar (véase el apartado 68 de la presente sentencia) que los piensos, que son también objeto de las Decisiones de autorización, pueden ser consumidos por animales que van a interactuar con el medio ambiente o van a ser parte de este. Así pues, estos animales constituyen también elementos del medio ambiente, y las consecuencias que se derivan sobre el valor nutricional de los piensos en cuestión o el hecho de que puedan contravenir la seguridad alimentaria constituyen, por lo tanto, cuestiones regidas por el Derecho medioambiental en el sentido del Reglamento n.º 1367/2006.
87. En cuarto lugar, en lo que respecta a la argumentación de la Comisión según la cual el mero hecho de que los alimentos o los piensos de que se trata hayan sido objeto de un tratamiento biológico o técnico en los países de origen no significa que la seguridad de los productos en cuestión pueda incidir en el estado del medio ambiente, basta recordar que el Derecho medioambiental, en el sentido del Reglamento n.º 1367/2006, objeto del presente asunto, no se limita estrictamente al estado del medio ambiente natural en la Unión, y que tal argumentación no tiene en cuenta tampoco el hecho de que los animales que consumen los alimentos en cuestión sufren los efectos de dichos alimentos.
88. En quinto lugar, frente a la invocación que hace la Comisión, en el caso de autos, del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, como disposición pertinente, procede recordar que, según la jurisprudencia, esa disposición, en la que se basa el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006, no puede ser invocada para apreciar la legalidad de esta última (Sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2015:4, apartado 61).
Comentario de la Autora:
La Sentencia consagra un concepto amplio de “derecho medioambiental” a efectos del ejercicio del derecho a la revisión de los actos administrativos adoptados por las Instituciones de la Unión en este ámbito que reconoce el art. 10 del Reglamento 1367/2006 a las organizaciones no gubernamentales que cumplen determinados requisitos.
Las Instituciones, según el Tribunal General, no pueden denegar la revisión de sus actos administrativos escudándose en su mera proyección sobre materias, como la salud o la seguridad alimentarias, como ocurre con los organismos genéticamente modificados, ya que tal distinción no solo no está justificada con arreglo al ordenamiento de la Unión Europea sino que resulta artificiosa.
Queda claro, en definitiva, que los análisis de riesgos que se llevan a cabo antes de autorizar la comercialización de los organismos modificados genéticamente y su adecuación a las exigencias legales constituyen “derecho medioambiental” a efectos del Reglamento 1367/2006, es decir, a efectos del ejercicio de los derechos que reconoce el Convenio de Aarhus.
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