Sentencia del Tribunal de Justicia, de 19 de enero de 2017, que anula parcialmente el Reglamento 601/2012, de la Comisión, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero, al limitar la posibilidad de deducir el CO2 transferido fuera de la instalación aunque no se libere a la atmósfera
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), Asunto C-460/15 ECLI:EU:C:2017:29
Temas Clave: Gases de efecto invernadero; comercio de derechos de emisión; emisión; transferencias
Resumen:
El Tribunal de Justicia, respondiendo a la cuestión prejudicial planteada por Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín sobre la validez del Reglamento de la Comisión que desarrolla la Directiva 2003/87, anula su art. 49.1 (segunda frase) y el punto 10B del Anexo IV, por incluir en las emisiones de la instalación de calcinación de cal el CO2 transferido a otra instalación para producir carbonato de calcio precipitado, al margen de que el mismo se libere o no a la atmósfera. La Sentencia considera que la Comisión se excedió en sus competencias normativas y modificó un elemento esencial de la citada Directiva, al limitar expresamente la posibilidad de las instalaciones afectadas por el régimen de comercio de emisiones de deducirse las emisiones por transferencias externas de CO2 a las transportadas a instalaciones autorizadas de almacenamiento geológico permanente.
La cuestión trae causa de la denegación por el Organismo Regulador alemán del Comercio de Derechos de Emisión de la autorización solicitada por una empresa para deducirse las emisiones de gases de efecto invernadero transferidas a una instalación no sujeta al régimen de derechos de emisión que las utilizaba en su proceso productivo La Sentencia comienza exponiendo el funcionamiento del sistema de derechos de emisión y luego analiza el contenido del Reglamento de la Comisión a la luz de la Directiva, concluyendo que la limitación establecida por la Comisión, que no figura en la Directiva es, además, contraria a la definición de emisión que contiene, ya que la misma se refiere expresamente a liberaciones a la atmósfera y en estos casos no se produce tal liberación. El Tribunal aclara que la Directiva se limita a reconocer el supuesto de la captura de los gases y su transporte a instalaciones de almacenamiento geológico permanente y que ello no supone que deban excluirse otras transferencias de CO2 si el mismo no se libera a la atmósfera, puesto que ello va en contra de la finalidad del mecanismo de protección ambiental. El Tribunal rechaza, por último, que la obtención de mayores derechos de emisión por esta causa falsee la competencia, en la medida en que los titulares de estas instalaciones, a diferencia del resto, no han liberan CO2 a la atmósfera.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 29. La lógica económica de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, según se desprende del artículo 1 de la Directiva 2003/87, consiste en permitir que las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero necesarias para obtener un resultado medioambiental predeterminado se produzcan con el menor coste posible. Al permitir, en particular, la venta de los derechos de emisión asignados, este régimen pretende estimular a cualquiera de sus participantes a emitir una cantidad de gases de efecto invernadero inferior a los derechos de emisión que inicialmente le fueron asignados, con el fin de transmitir el excedente a otro participante que haya producido una cantidad de emisiones superior a los derechos de emisión asignados [véanse, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 32, y de 7 de abril de 2016, Holcim (Romania)/Comisión, C‑556/14 P, no publicada, EU:C:2016:207, apartados 64 y 65].
30. De este modo, uno de los pilares sobre los que se construye el régimen establecido por la Directiva es la obligación para los titulares de entregar un número de derechos de emisión equivalente al total de sus emisiones durante el año natural anterior (sentencia de 29 de abril de 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, apartado 29).
31. Por lo tanto, para el buen funcionamiento del régimen establecido por la Directiva 2003/87, resulta decisivo determinar las emisiones que los titulares deben tener en cuenta a este respecto.
32. Conforme al artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87, se entenderá por «emisión» a efectos de la misma la liberación a la atmósfera de gases de efecto invernadero a partir de fuentes situadas en una instalación. Del propio tenor de esta disposición se desprende que las emisiones en el sentido de la Directiva suponen la liberación a la atmósfera de un gas de efecto invernadero.
33. A este respecto, debe señalarse que es cierto que el artículo 12, apartado 3 bis, de la Directiva 2003/87 dispone que no estarán sujetas a obligaciones de entrega de derechos de emisión, con sujeción a determinados requisitos, las emisiones cuya captura esté comprobada y que se hayan transportado para su almacenamiento geológico permanente a una instalación con un permiso vigente de conformidad con la Directiva 2009/31.
34. Sin embargo, y contrariamente a las alegaciones expuestas por la Comisión, ello no significa que el legislador de la Unión haya considerado que los titulares únicamente están exentos de la obligación de entrega en caso de almacenamiento geológico permanente.
35. En efecto, a diferencia del último párrafo del artículo 49, apartado 1, del Reglamento n.º 601/2012, que establece que en ningún otro tipo de transferencias de CO2 fuera de la instalación se permitirá deducir el CO2 de las emisiones de la misma, el artículo 12, apartado 3 bis, de la Directiva 2003/87 no contiene una norma análoga.
36. Esta última disposición, que sólo se refiere a una situación específica y persigue favorecer el almacenamiento de gases de efecto invernadero, no tuvo por objeto ni como consecuencia modificar la definición de «emisión» en el sentido del artículo 3 de la Directiva 2003/87 ni, por ende, el ámbito de aplicación de esta Directiva establecido en su artículo 2, apartado 1.
37. Por ello, para determinar si el CO2 resultante de la actividad de producción de cal por una instalación como la controvertida en el litigio principal está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87, con arreglo al artículo 2, apartado 1, y a los anexos I y II de ésta, es preciso verificar si dicha producción da lugar a una liberación de ese CO2 a la atmósfera.
38. De la información de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que el CO2 utilizado para la producción de CCP está químicamente vinculado a ese producto estable, extremo que no se discute. Además, las actividades de producción de CCP no se encuentran entre aquellas que, en virtud del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2003/87 en relación con el anexo I de ésta, están comprendidas en el ámbito de aplicación de la misma.
39. Sin embargo, en una situación como la del litigio principal, en la que el CO2 producido por una instalación de producción de cal se transfiere a una instalación de producción de CCP, resulta que, de conformidad con el artículo 49, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.º 601/2012 y del punto 10, parte B, del anexo IV de éste, la totalidad del CO2 transferido —al margen de que una parte de éste se libere o no a la atmósfera durante su transporte o debido a fugas o incluso al propio proceso de producción— se considera emitido por la instalación de producción de cal en la que ese CO2 ha sido producido, aun cuando dicha transferencia podría no provocar ninguna liberación de CO2 a la atmósfera. Como la Abogado General señaló en el punto 41 de sus conclusiones, esas disposiciones crean una presunción irrefutable de que todo el CO2 transferido se liberará a la atmósfera.
40. Así pues, estas disposiciones tienen como resultado que el CO2 transferido en tales circunstancias esté comprendido en el concepto de «emisión» en el sentido del artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87, a pesar de que no se libere a la atmósfera en todos los casos. Por lo tanto, mediante el artículo 49, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.º 601/2012 y el punto 10, parte B, del anexo IV de éste, la Comisión amplió el ámbito de aplicación de este concepto.
41. Por otra parte, los titulares afectados no pueden, como consecuencia de esta presunción, deducir en ningún caso de las emisiones totales de su instalación de producción de cal la cantidad de CO2 transferida para producir CCP, aunque ese CO2 no se libere a la atmósfera en todos los casos. Dicha imposibilidad implica que los derechos de emisión deben entregarse respecto de todo el CO2 transferido para producir CCP y ya no pueden venderse como excedente, poniendo en cuestión el régimen de comercio de derechos de emisión en una situación que, no obstante, responde al objetivo final de la Directiva 2003/87, que consiste en proteger el medio ambiente mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (en lo que se refiere al objetivo de la Directiva 2003/87, véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 31).
“(…) 47. En tercer lugar, es cierto que si bien, en el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, el objetivo principal es reducir de manera sustancial las emisiones de tales gases, uno de los objetivos secundarios es preservar la integridad del mercado interior y las condiciones de la competencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de marzo de 2012, Comisión/Estonia, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, apartado 79, y de 22 de junio de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisión, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, apartados 49 y 50). Sin embargo, como la Abogado General señaló en el punto 49 de sus conclusiones, existe una diferencia objetiva entre un titular que libera gases de efecto invernadero a la atmósfera y un titular que lo evita, transformando químicamente el CO2 producido en un nuevo producto químico estable al que queda fijado. Por lo tanto, en el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, aunque tal diferencia tenga como consecuencia permitir que ese segundo titular tenga más derechos de emisión que el primero, no puede considerarse que, sólo por ese motivo, falsea la competencia entre esos dos titulares.
48. De todas las consideraciones anteriores resulta que, al haber modificado un elemento esencial de la Directiva 2003/87 mediante la adopción del artículo 49, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.º 601/2012 y del punto 10, parte B, del anexo IV de éste, la Comisión sobrepasó los límites fijados por el artículo 14, apartado 1, de dicha Directiva”.
Comentario de la Autora:
La decisión del TJUE supone que las instalaciones afectadas por el régimen de comercio de emisiones no tendrán que entregar derechos de emisión por el CO2 que transfieran a instalaciones que lo utilizan en su proceso productivo y, por tanto, podrán venderlos aunque no se trate de instalaciones de almacenamiento geológico permanente, lo que resulta lógico, puesto que, como señala la Sentencia, dicha limitación no se ajusta a la finalidad ambiental y a la lógica del sistema, esto es, que las instalaciones tengan un incentivo económico para reducir las emisiones a la atmósfera. No tiene mucho sentido, en efecto, que tengan que entregar derechos de emisión por el CO2 que no se ha liberado a la atmósfera y que se ha transformado químicamente.
Lo relevante, en suma, para poder deducirse emisiones de CO2 y vender los correspondientes derechos de emisión es que las instalaciones no lo hayan liberado a la atmósfera.
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