Autora: Aitana de la Varga Pastor, Profesora Ayudante de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 4993/2011
Temas Clave: Telecomunicaciones; Antenas de Telefonía Móvil; Consejos Insulares; Dominio Público Radioeléctrico; Contaminación Electromagnética
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Consejo Insular de Menorca contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 3 de octubre de 2006, que resolvía el recurso contencioso-administrativo de Telefónica Móviles España, S.A. contra el acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Menorca de 25 de noviembre de 2002, de aprobación definitiva del Plan Especial de Telefonía Móvil de Menorca, siendo partes demandas el Consejo Insular de Menorca y el Ayuntamiento de Mercadal. Este recurso fue estimado en parte por el Tribunal Superior de Justicia y se declararon nulos determinados preceptos de dicho Plan Especial.
El núcleo de la controversia gira en torno al alcance de las competencias del Consejo Insular de Menorca para establecer limitaciones o prescripciones en relación con la instalación de antenas de telefonía móvil fundamentadas en la protección de los intereses sanitarios. Se trataba de esclarecer si esta Administración podía incluir en el Plan Especial citado medidas de protección sanitaria, basadas en la necesidad de adoptar precauciones ante las sospechas sobre los riesgos inherentes al uso de dichas tecnologías. El Consejo Insular fundamenta el recurso en cinco motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y los cuatro restantes por el cauce del artículo 88.1.d) de la misma Ley. En particular, el Consejo Insular alegaba que ostentaba título competencial suficiente para aprobar el Plan Especial en cuestión, bien en su condición de institución u órgano propio de la Comunidad Autónoma, bien en su consideración de ente local (con una doble perspectiva en este segundo caso: asumiendo las competencias establecidas para las diputaciones provinciales o ejercitando las competencias previstas para los municipios) y que, por lo tanto, podía imponer limitaciones a la localización de instalaciones de telefonía y a la potencia de emisión de las mismas más restrictivos que los fijados por la normativa estatal.
El Tribunal Supremo rechaza todos los motivos de casación alegados y desestima el recurso, haciéndose eco de sentencias anteriores dictadas sobre esta misma materia.
Destacamos los siguientes extractos:
“Como señalamos en la sentencia ya citada de esta Sala de 12 de abril de 2011 (casación 4789/2006), para resolver este motivo – y por lo que hace referencia a la consideración de los Consejos Insulares como entes locales- debemos partir del mencionado artículo 41.3 de la Ley de Bases de Régimen Local , que en relación con los Consejos Insulares de las Islas Baleares señala que los mismos asumen las competencias de las Diputaciones Provinciales “de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares” . Ello nos lleva a lo establecido en el artículo 36.1.e) de la misma Ley 7/1985 que dispone que “Son competencias propias de la Diputación las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública, y en todo caso: (…) e/ En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia”. Por otra parte, en su consideración de ente local que asume las competencias municipales, el Consejo Insular recurrente señala que le corresponden las competencias previstas para los municipios en los artículos 25.1.h/ (“protección de la salubridad pública”) y 28 de la Ley 7/1985 (“actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a (…) la sanidad y la protección del medio ambiente”).
Pues bien, para determinar si el Consejo Insular puede haber actuado asumiendo las competencias -de los Municipios, de las Diputaciones Provinciales o de la Comunidad Autónoma- en materia sanitaria, es necesario responder a una cuestión previa que es la relativa a la titularidad de dichas competencias en materia sanitaria por parte de los Municipios, las Diputaciones o la Comunidad Autónoma. Y sucede que esa premisa de la titularidad competencial previa no concurre.
Al margen de otras razones que ofrece la sentencia recurrida, la más significativa es la que consiste en trasladar a los Consejos Insulares la interpretación dada por la propia Sala de instancia con ocasión de las ordenanzas municipales de la misma Isla de Menorca, contraria al reconocimiento de la titularidad competencial municipal. Así, en anteriores sentencias de 22 de febrero de 2006, 28 de marzo de 2006 y 25 de abril de 2006 la Sala de instancia había anulado las Ordenanzas municipales de determinados Ayuntamientos de la Isla de Menorca con determinaciones similares a las del Plan Especial aquí cuestionado, y que, como la propia sentencia señala, “…responden a un modelo o patrón elaborado a instancias del Consell Insular de Menorca”.
Es cierto que otra sentencia de la misma Sala de instancia de contenido igual a una de las que acabamos de mencionar -se trata de la sentencia de 22 de febrero de 2006 (recurso contencioso-administrativo 1017/2003 ), cuyo contenido es sustancialmente igual a las que se citan en la sentencia recurrida- fue casada por sentencia de esta Sala (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2010 (casación 4282/06 ), que acabó estimado el recurso contencioso-administrativo solo en un concreto particular. Pero la interpretación que se contiene en esa sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2010 ha sido luego modulada y matizada en recientes sentencias de esta Sala y Sección Quinta de 22 de marzo de 2011 (casación 1845/2006 ) y 12 de abril de 2011 (casación 4789/2006 ).
Así, en relación con la incidencia de las competencias sanitarias, de telecomunicación y de urbanismo y ordenación territorial en el ámbito de la telefonía móvil, la citada sentencia de 22 de marzo de 2011 (casación 1845/2006) hace un análisis que, aunque referido al ámbito autonómico -del que aquí nos ocuparemos al abordar el motivo siguiente- resulta trasladable a la esfera insular y municipal (…)
“Si se caracterizara la regulación estatal como un simple mínimo común denominador, que puede ser superado por las Comunidades mediante el incremento de las restricciones y limitaciones para las empresas con base en razones sanitarias o ambientales, el propio equilibrio de la regulación, y, en definitiva, la unidad del mercado, que se garantiza a través de esa regulación única y común, se desvirtuaría, frustrándose así el objetivo que ha guiado la atribución competencial para el Estado, que resulta del tantas veces mencionado artículo 149.1.21 de la Constitución”.” (FJ 3º).
“Además de remitirnos a lo expuesto en el fundamento jurídico anterior, debe notarse que el recurso de casación no combate en realidad la argumentación que se contiene en el apartado B/ del fundamento segundo de la sentencia de instancia, donde se niegan las competencias al Consejo Insular de Menorca “actuando como Institución de la Comunidad Autónoma”. Tales competencias habían sido esgrimidas en la contestación a la demanda invocando el artículo 39 del Estatuto de Autonomía de Baleares, en cuyo apartado 18 se enuncian, como asumibles por los Consejos Insulares, las relativas a “sanidad e higiene”; y a ello responde la sentencia recurrida recordando la exigencia, establecida en la disposición transitoria quinta del propio Estatuto, de una norma con rango de ley del Parlamento balear para que tal asunción competencial sea efectiva . Pues bien, nada se dice sobre esto último en el desarrollo del motivo de casación.
Por lo demás, conviene recordar aquí -aunque está referida al Estatuto de Autonomía de Cataluña- la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio , en cuyo fundamento jurídico 39º se declara: “(…) El precepto reserva a las leyes aprobadas por el Parlamento la distribución entre distintas Administraciones locales de las responsabilidades administrativas a que se refiere el artículo 84.2 EAC . Es evidente, pese a que se omita cualquier referencia a la competencia estatal en materia de régimen local ex artículo 149.1.18 CE , que el legislador autonómico al aprobar las referidas leyes ha de atenerse a la legislación básica del Estado en dicha materia, respetando, en todo caso, la competencia estatal”” (FJ 4ª).
“En el desarrollo del motivo se mantiene que el Plan Especial controvertido en ningún momento aborda cuestiones técnicas atinentes a la ordenación de las telecomunicaciones, pues la regulación insular cuestionada se realiza, al amparo del artículo 8.7 del Real Decreto 1066/2001, en los límites de la ordenación sanitaria (como en otros casos podría haberse desarrollado en los límites de la ordenación territorial, urbanística o medioambiental) (…)
Sucede que, bajo el ropaje de una regulación pretendidamente sanitaria -como podía haber sido invocadas las competencias en materia urbanística, de ordenación del territorio o ambiental-, la Administración Insular menorquina procede en realidad a invadir las competencias estatales en materia de regulación de las telecomunicaciones. Esto es, que bajo la cobertura formal de las citadas competencias -cuya titularidad es demás cuestionable, como hemos señalado en los anteriores fundamentos-, se ha entrado a regular aspectos técnicos de las comunicaciones que son de exclusiva competencia estatal. Pues, en efecto, es de la exclusiva competencia estatal la determinación de las necesidades de emisión, en cuya cuantificación -ampliación o reducción- no puede intervenir la Administración insular sin invadir las competencias estatales, llegando a reconocer la propia Administración insular recurrente -como ya hizo en el proceso de instancia en su escrito de contestación a la demanda- que la disposición final segunda del Real Decreto 1066/2001no incluye al citado artículo 8.7 entre los preceptos amparados por la competencia de sanidad.
Ante esa constatación, la Administración recurrente llega incluso a argumentar que tal deber de minimización es una competencia de ejecución, en materia sanitaria, que corresponde a las Comunidades Autónomas, y, en este caso, a los Consejos Insulares como órganos de las mismas, y, que, con su ejercicio lo que en realidad se pretende es una adecuación en cada caso a las necesidades del servicio, siendo asimismo una obligación que se encuentra establecida en la misma norma estatal; lo que no implica -termina el alegato- una reducción del nivel de exposiciones decidida por la Comunidad Autónoma, o, en este caso, por el Consejo Insular, pues “…una cosa es minimizar de acuerdo con la obligación de la propia norma estatal y otra rebajar los niveles del Anexo II del Real Decreto en una determinada Comunidad Autónoma”.
Tal construcción argumental no puede ser aceptada; y ello por las razones que expusimos en la citada sentencia de esta Sala de 22 de marzo de 2011 (casación 1845/2006)” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia, el Tribunal Supremo sigue los mismos criterios fijados en la anterior de 12 de abril de este mismo año, en la que también se pronunciaba sobre el Plan Especial de Telefonía Móvil de Menorca a raíz del recurso de casación presentado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 25 de mayo de 2006, que había resuelto el recurso contencioso-administrativo presentado por la Administración General del Estado contra dicho Plan. Asimismo, se sitúa en la misma línea seguida por la de 22 de marzo de 2011, en relación con el Decreto autonómico catalán 148/2001, de 29 de mayo, de ordenación ambiental de las instalaciones de telefonía móvil y otras instalaciones de radiocomunicación (comentada en AJA). Estas Sentencias resultan de interés por cuanto fijan límites a las competencias de los Consejos insulares para ordenar las instalaciones de telefonía móvil. Esta jurisprudencia impide que los Consejos Insulares puedan, mediante un plan especial, imponer medidas de protección sanitaria frente a la posible contaminación electromagnética de las estaciones base de telefonía móvil más restrictivas que las establecidas por la Administración General del Estado. Sin embargo, debe destacarse que otras sentencias del Tribunal Supremo han adoptado otros criterios diferentes al analizar la legalidad de determinadas ordenanzas municipales de telefonía móvil. Así, por ejemplo, en las Sentencias de 17 de noviembre de 2009 y de 27 de abril de 2010, el Tribunal Supremo había admitido que los Ayuntamientos en el ámbito de su propia competencia pudiesen imponer medidas adicionales de protección en esta materia, bien exigiendo límites o condiciones complementarios a los establecidos en la normativa estatal, bien estableciendo distancias de protección frente a determinadas zonas sensibles -colegios, hospitales, parques y jardines públicos- estableciendo unas áreas de seguridad alrededor de esas zonas sensibles en los que no se permitiese la instalación de estaciones emisoras de radiaciones electromagnéticas.
