Autor: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 6271/2011
Temas Clave: Planes de Ordenación; evaluación de impacto; evaluación estratégica; discrecional técnica; medio ambiente; desarrollo económico.
Resumen:
En esta Sentencia, el Tribunal Supremo resuelve el recurso de casación interpuesto contra la STSJ Canarias (sede Las Palmas de Gran Canaria) de 11 de julio de 2008, por la que se anula el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente Canarias, de 23 de febrero de 2003, en cuya virtud se aprueba definitivamente el Plan Territorial Especial de Infraestructuras Viarias de la Zona Norte-Central, ante el recurso presentado por Sociedad Mercantil.
En esencia, los motivos de la casación, compartidos por la Comunidad Autónoma de Canarias y el Cabildo Insular de Gran Canaria, se apoyan en la innecesariedad de la evaluación de impacto ambiental del Plan en cuestión, puesto que no figura entre los proyectos previstos en el Anexo I Real Decreto- Legislativo 1302/1986, y en la no obligación de someter el Plan a la Evaluación Estratégica de Planes y Programas en los términos de la Directiva 2001/42/CE, en tanto en cuanto la fecha tope de transposición de la norma concluía en 2004, no siendo exigible, pues, desde un punto de vista temporal la aplicación de la evaluación estratégica al Plan de 2003. Junto a ello, los recurrentes consideran que se vulneran los arts. 40 y 45 CE, en el sentido de hacer prevalecer el interés mediaoambiental sobre el desarrollo del art. 40, y el art. 9.3 CE, especialmente en lo que toca a la discrecionalidad de la Administración para prever un determinado tramo de vía en un lugar y no en otro (Antecedentes 4 y 5).
A juicio del Tribunal Supremo, ninguno de los argumentos esgrimidos como bases del recurso de casación son aceptable, y ello por los siguientes motivos:
En primer lugar, porque buena parte de la argumentación de la sala de instancia ya había sido objeto de consideración en una Sentencia de 7 de octubre de 2008 que, finalmente, se ve confirmada en casación en la STS de 8 de octubre de 2011, aunque en relación con el Plan Insular de Ordenación. En todo caso, el Tribunal considera que la no firmeza de la nulidad del plan no impide la producción de efectos entre las partes de la Sentencia de instancia (F.J. 3 en relación con el F.J.1).
Junto a ello, la Sala admite la inaplicación de la técnica de evaluación estratégica del Plan, pero no así el sometimiento del mismo al procedimiento de evaluación ambiental, por entender, sobre la base de Jurisprudencia anterior que aquellos planes que establezcan determinaciones concretas en la ubicación de determinadas obras, infraestructuras o instalación habrán de considerarse proyectos en los términos del art. 1 RD 1131/1988, de forma que la previsión por el Plan de la localización del Corredor Viario, convierte al Plan en un proyecto susceptible de evaluación de impacto ambiental, del que, sin embargo, carece conforme a los antecedentes de la Sentencia (F.J.4 y F.J.7).
Finalmente, en cuanto a la vulneración del art. 40 CE, en aras de una orientación ambiental del Plan, conforme al art. 45 CE, el Tribunal insiste en que la Constitución no sitúa en mejor posición un principio sobre otro, aunque debe reconocerse que la evaluación de impacto ambiental es una técnica conciliadora entre las exigencias del desarrollo económico y social y la protección del medio ambiente, prevaleciendo esta última orientación, y no la del desarrollo económico y social a toda costa (F.J. 5). Junto a ello, el Tribunal considera que la Sala de instancia no entra a valorar el ejercicio de una potestad discrecional como la planificación, pero pone el acento que ello no justifica la motivación o justificación de una decisión administrativa sobre “la alternativa B del tramo II”, si, como sucede en el supuesto de hecho, la Administración no ha considerado ningún estudio de impacto ambiental, careciendo, por tanto, de justificación desde la perspectiva ambiental la previsión del Plan (F.J. 5 in fine).
Destacamos los siguientes extractos:
“Es cierto, por tanto, que la Directiva de 2001/42 no era de aplicación a este caso, por razones temporales. Pero sucede que la sentencia recurrida no se sustenta en esa Directiva sino en una razón distinta, ….
En efecto, la apreciación de la Sala de instancia sobre la necesidad de haber sometido el Plan Especial a Evaluación de Impacto Ambiental se asienta en la doctrina contenida en nuestra sentencia de 15 de marzo de 2006 relativa a la aprobación de un Plan Parcial, y que viene a recordar pronunciamientos anteriores, …En dichas sentencias se explica que la obligatoriedad de someter a Evaluación de Impacto Ambiental determinados planes resultaba del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , del Real Decreto 1131/1988, de 30 de Septiembre y de la Directiva 85/332/CEE , cuando por su grado de definición quedaba definida la localización o emplazamiento de la obra, infraestructura o instalación de la que se tratase. …el Anexo 1 de su Reglamento 1131/88, de 30 de Septiembre se encarga de precisar qué se entiende por proyecto “todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras” (F.J. 4).
“La cita de dos de los principios rectores de la política social y económica, en este caso, los contenidos en los artículos 40 y 45 de la Constitución… es insuficiente para construir sobre ella un motivo de casación, porque, como es sabido, la invocación de tales principios ante los Tribunales está condicionada a “lo que dispongan las leyes que los desarrollen”, tal como recoge expresamente el artículo 53.3 de la Constitución. …Según la recurrente, la sentencia acuerda la anulación del Plan Especial acordada porque “…en la elección del trazado, la Administración no se ha (ya) guiado exclusivamente por criterios medioambientales” …lo que supone otorgar primacía absoluta al criterio medioambiental frente a lo establecido en el artículo 40.1 de la Constitución, esto es, el mandato a los poderes públicos de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico.
Este planteamiento que hace la recurrente sobre una suerte de conflicto entre los dos principios rectores de la política social y económica que se invocan en el motivo de casación no puede ser acogido por la Sala y constituye, en realidad, un falso debate, pues la exigencia de evaluación de impacto medioambiental no es sino un instrumento técnico -no el único- para encauzar el desarrollo económico y social por la senda del respeto al medio ambiente y del desarrollo sostenible, de manera que no tiene por qué producirse la confrontación de principios que pretende la Administración recurrente. Por lo demás, la interpretación que propugna la recurrente llevaría a concluir que el principio de la promoción del desarrollo económico desplazaría las exigencias medioambientales” (F.J.5).
Comentario de la Autora:
La planificación del territorio constituye, sin duda, uno de los ámbitos de actuación de las Administraciones Públicas más complejos en cuanto a la integración de las exigencias ambientales, por las tensiones existentes entre el desarrollo social y económico y la tutela ambiental.
A nuestro juicio, la Sentencia tiene el valor de poner de manifiesto esta dificultad en el doble plano de los principios, cuando se pone de manifiesto la posible oposición entre los arts. 40 y 45 CE, y en el más concreto, de las técnicas, al valorar la necesidad de someter el plan a un instrumento de evaluación de impacto ambiental y al considerar que éste, en el fondo, no es sino la proyección de la orientación ambiental que deben asumir los proyectos de desarrollo como los que se vinculan a la ordenación de infraestructuras. El concepto de desarrollo sostenible parece, pues, estar en el vértice de estas cuestiones, que, en todo caso, no pueden resolverse con un giro incondicional hacia las necesidades del desarrollo.
Finalmente, queríamos llamar la atención sobre la delgada línea que separa la discrecionalidad (incluida la discrecionalidad técnica) y la arbitrariedad cuando del ejercicio de la planificación se trata, y que sitúa en un primer plano la importancia de los informes y técnicas de evaluación.
