Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de abril de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Mª del Pilar Teso Gamella)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2124/2013
Temas Clave: Plan municipal; evaluación de impacto; proyecto; evaluación estratégica
Resumen:
En esta Sentencia se resuelve el recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de La Oliva, contra la Sentencia de 19 de septiembre de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas, en cuya virtud se estimó el recurso interpuesto por la Administración Autonómica contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento mencionado, de 22 de septiembre de 2001, por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial PSI-1 “Castilla de Costa”.
El Ayuntamiento solicita, así, que se case la sentencia recurrida, devolviendo las actuaciones a la Sala de instancia, a fin de dar cumplimiento al trámite de alegaciones del art. 33.2 Ley 29/1998, para, posteriormente, resolver sobre el fondo o que, subsidiariamente, si se estima el segundo de los motivos alegados, se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo, declarando el acuerdo recurrido ajustado a Derecho.
La Sala de instancia entendió que el Plan examinado, en tanto Plan Parcial de ordenación de suelo industrial y residencial, era equiparable a los proyectos y obras regulados en la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio, sobre la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados en el medio ambiente, y en la legislación española sobre la materia, debiendo haberse sometido el referido plan a la respectiva evaluación. Además, la Sala de instancia reconoce la insuficiencia del Decreto Territorial 35/1995, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de contenido ambiental de los instrumentos de planeamiento, en relación con las exigencias ambientales de la normativa estatal y europea (F.J.1).
Por efecto de lo anterior, el recurso de casación se apoya, por un lado, en la incongruencia de la Sentencia, al haber resuelto sobre la base de un argumento no planteado en el debate (la legislación general sobre Evaluación de Impacto Ambiental, en relación con el concepto de proyecto, F.J.4 in fine), y, por otro, en la vulneración de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y la normativa sobre Evaluación de Impacto Ambiental (F.J.2).
El Tribunal Supremo admite el primero de los motivos alegados, casando, pues, la Sentencia de instancia (F.j.6), pero también entra a valorar el fundamento de fondo utilizado en dicha Sentencia, en lo que toca a la exigencia de someter un plan a Evaluación de Impacto Ambiental, únicamente en relación con las obras, actividades o infraestructuras previstas en él, a fin de someterlas a control ambiental (F.J.7). En tal sentido, el Tribunal considera que, antes de la exigencia de evaluación estratégica de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, el sometimiento a esta evaluación de planes urbanísticos como el examinado se justifica en atención a las instalaciones, obras….contempladas, que sí están expresamente sujetas a dicho control, reconociéndose que la Sala de instancia no concreta si el proyecto de zona industrial previsto en el Plan parcial de referencia reúne esta condición o no.
El Tribunal Supremo revisa, así, la Jurisprudencia producida en los últimos años y la casuística de referencia, para concluir que el supuesto de hecho examinados “no puede equipararse a aquellos supuestos en los que el instrumento de ordenación territorial o urbanística es equiparable a un proyecto en el punto relativo a la localización espacial de una obra o infraestructura” (F.J.8), estimando, pues, el segundo motivo de casación planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“Pues bien, la sentencia impugnada … fundamenta su pronunciamiento estimatorio en la infracción de la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente; del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental; del Reglamento 1131/88, de 30 de septiembre que lo desarrolla; y, fundamentalmente, en nuestra jurisprudencia, relativa al concepto de proyecto previsto en estas normas de derecho europeo y estatal, cuando hemos aplicado el régimen jurídico citado y la exigencia de evaluación ambiental prevista en la Directiva 2001/42/CE, antes de su vigencia, a los planes en determinados supuestos” (F.J. 4in fine).
“Como vemos, en todos estos pronunciamientos, se declara la obligación de someter determinados instrumentos de planeamiento a la Evaluación de Impacto Ambiental prevista en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, Real Decreto 1131/1988, y Directiva 85/332/CEE, cuando por su grado de definición quedaba en ellos definida la localización o emplazamiento de una obra, infraestructura o instalación que se encuentra legalmente sujeta a Evaluación de Impacto ambiental, de modo que por dicha localización el Plan resultaba equiparable a un proyecto a efectos del sometimiento a la Evaluación de Impacto Ambiental (en este mismo sentido, Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2003, casación nº 7460/2000 y de 30 de octubre de 2009, casación nº 3371/2005 )….
Por tanto, debemos advertir que la aplicación de nuestra jurisprudencia en este punto se encuentra sujeta a los anteriores contornos, respecto del concepto de “proyecto” contemplado por la Directiva 85/332/CEE y el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación de Impacto Ambiental, sin examinar si la zona industrial prevista y localizada en el plan parcial “Casilla de Costa” se encuentra o no legalmente sujeta a Evaluación de Impacto Ambiental” (F.J.7).
“…Por el contrario, deben tenerse en cuenta las consideraciones que expusimos en la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 ), que ambos recurrentes citan como vulnerada en el motivo segundo de sus respectivos escritos. En el fundamento jurídico noveno de esa sentencia declarábamos lo siguiente:
(…) Como conclusión de todo lo anterior (…) debemos reiterar que las EIA y su correspondiente (o precipitado) DIA, giran en torno al concepto de proyecto, concepto que no es asimilable, en modo alguno, al de política, plan o programa:
a) El concepto de proyecto aparece unido al de trabajos de construcción, obra o instalación, esto es, a la idea de instalación o realización, conectándose con el requisito de la autorización, como exige la normativa comunitaria.
b) Por política, debe entenderse la inspiración, orientación o directriz que rige la actuación de una entidad pública en un campo determinado.
c) Por plan, el conjunto de objetivos coordinados y ordenados temporalmente por la aplicación de una política; y,
d) Por programa, la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada
Y en el fundamento jurídico décimo de la misma sentencia de 7 de julio de 2004 añadíamos: (…) Como hemos reiterado en el anterior motivo, la evaluación ambiental se plantea hoy en dos niveles, con regulaciones europeas diferentes: La EIA individualizada o de proyectos (que regula la Directiva 85/337/CEE y las demás normas europeas, que la modifican, e internas que la transponen), y la EAE de planes o programas (que regula la Directiva 2001/42 / CE, cuyo plazo de transposición concluye el 21 de julio de 2004). Como hemos podido contemplar su campo de aplicación ha venido ofreciendo problemas de interpretación, que la jurisprudencia ha ido resolviendo, derivados del solapamiento de los conceptos de “plan” y “proyecto”….” (F.J.8)
Comentario de la Autora:
Pese a la trayectoria de la Evaluación de Impacto Ambiental como técnica ambiental preventiva de carácter horizontal, en lo que a su ámbito de aplicación se refiere, lo cierto es que sigue siendo uno de los dispositivos más complejos en su efectiva puesta en marcha, tal y como se pone de manifiesto en la Sentencia.
Desde esta perspectiva, no hay duda de la importancia de la delimitación legal de los proyectos y/o actividades sujetas a Evaluación de conformidad con el sistema de listas creado desde la normativa europea, pues, a pesar de su pretendido grado de objetividad y concreción, es evidente la enorme dificultad que el aludido sistema de listas plantea en su aplicación. La ausencia de la evaluación estratégica de planes y programas con repercusión en el medio ambiente está, claramente, en el origen del conflicto planteado en la Sentencia que hemos examinado, siendo fundamental el planteamiento del Tribunal Supremo en la integración, en dos niveles, de la evaluación de impacto, esto es, en el de los proyectos individualizados, y en el de la planificación y programación.
En este sentido, el actual régimen de evaluación debe valorarse en positivo, por la integración de los niveles aludidos.
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