Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Eduardo Espin Templado)
Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 5027/2014 – ECLI:ES:TS:2014:5027
Temas Clave: Fractura hidráulica (Fracking); Hidrocarburos; Planeamiento urbanístico; Participación ciudadana; Consulta
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Kuartango contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013, por el que no se autoriza a este Ayuntamiento la celebración de una consulta popular relativa a si el plan general de ordenación urbana debía recoger como uso autorizado del suelo, el de la prospección o extracción de hidrocarburos mediante fractura hidráulica (fracking).
La cuestión principal a dilucidar en esta Sentencia es si los municipios disponen o no de competencias en esta materia. El Ayuntamiento de Kuartango sostiene que se trata de un asunto de competencia municipal. Para ello, alega el principio de participación ciudadana en general y su concreción en materia urbanística, e invoca los artículos 9.2 de la Constitución, 8 de la Ley vasca 2/2006, de 30 de junio, de suelo y urbanismo, y 3.2. del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del suelo. Considera que la denegación de la autorización se fundamenta en la creencia de que el resultado de la consulta será negativo y que, pese a que el mismo no es vinculante, el Ayuntamiento asumirá dicha postura. De este modo, afirma que se identifica un hipotético resultado negativo de la consulta con una auténtica prohibición del uso del suelo para dicho uso. Además, el Ayuntamiento sostiene que la solicitud de autorización para la consulta cumple con los requisitos formales y materiales previstos en la legislación vigente y que el Ayuntamiento ha cumplido las exigencias formales, al enviar la documentación correspondiente en la que se incorpora el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para la celebración de la consulta popular. En cuanto a los requisitos materiales, considera que se trata de un asunto de competencia municipal y que versa sobre una materia de carácter local. Respecto a la cuestión competencial, el Ayuntamiento considera indiscutible que la formulación del instrumento de planeamiento municipal es una competencia municipal y apoya su posición con la cita de jurisprudencia. En relación con que sea un asunto de carácter local, entiende que la consulta versa sobre una materia cuyo objeto o alcance no trasciende más allá del término municipal. En cambio, el Abogado del Estado se opone a la demanda por considerar que esta materia no es de competencia municipal, sino estatal, y que la cuestión excede del ámbito territorial municipal, puesto que tales técnicas suelen abarcar territorios amplios superiores a los de un término municipal.
El Tribunal Supremo acoge los argumentos del Abogado del Estado y niega la competencia municipal para celebrar esta consulta. En consecuencia, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Kuartango e impone las costas procesales a la parte demandante, hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) en contra de lo que defiende el Ayuntamiento recurrente, el uso de técnicas de prospección y extracción de hidrocarburos, que es sobre lo que versa la consulta pretendida, ni es competencia municipal ni se trata de un asunto que se circunscriba al ámbito local, requisitos exigidos por el artículo 71 de la Ley de Bases del Régimen Local .
En efecto, la regulación sobre las referidas técnicas, su uso, restricciones y demás aspectos que hayan de ser contemplados son en todo caso competencia estatal, pues se trata de cuestiones que corresponden a la normativa sobre régimen energético y a las bases de la ordenación económica general, dada la trascendencia de la materia energética sobre la economía general del país. Pues bien, la Constitución atribuye al Estado la bases sobre el régimen energético (apartado 25 del artículo 149), correspondiendo el desarrollo de la normativa básica a las Comunidades Autónomas en los términos de sus respectivos Estatutos de Autonomía. Naturalmente que las labores de prospección o extracción de recursos energéticos se realizan, como no puede dejar de ser, sobre terreno que necesariamente corresponderán en todo caso a municipios concretos, pero ello no quiere decir que tal circunstancia otorgue a éstos capacidad para determinar o condicionar la utilización de dichas técnicas. En consecuencia, hay que concluir que la consulta pretendida versa sobre una materia respecto a la que el Ayuntamiento carece de competencias, por mucho que se enmarque dentro del ámbito de una competencia municipal como lo es el plan de ordenación urbana. En cuanto a las competencias sobre las bases de la planificación general de la actividad económica, la Constitución la atribuye igualmente al Estado como competencia exclusiva en el apartado 13 del artículo 149 (…)
(…) el ámbito territorial en el que hay que ubicar la cuestión sobre la que se proyecta la consulta, tampoco puede circunscribirse, como pretende el Ayuntamiento recurrente, al ámbito local. Pues aunque la consulta se refiera al uso de las técnicas controvertidas en el territorio municipal, es evidente que la regulación sobre dichas técnicas de prospección y extracción de hidrocarburos y su uso se proyecta sobre todo el territorio nacional. En consecuencia, la consulta, con independencia de su carácter no vinculante, versa sobre una cuestión de interés territorial general respecto a la que la regulación sobre la materia por parte del titular de la competencia, el Estado, siempre abarcará todo el territorio nacional” (FJ 3º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia, en la que el Tribunal Supremo aborda la problemática del fracking, pone de manifiesto cómo esta polémica ha llegado también al ámbito municipal. Si primero fueron algunas comunidades autónomas las que aprobaron leyes específicas para prohibir en su territorio esta técnica de extracción de hidrocarburos (pioneras en este sentido fueron Cantabria, La Rioja y Navarra), ahora son los municipios los que se plantean prohibiciones similares en su ámbito territorial. En este contexto cabe situar la decisión del Ayuntamiento de Kuartango (Álava) de celebrar una consulta popular relativa a si el plan general de ordenación urbana de dicho municipio debía recoger como uso autorizado del suelo, el de la prospección o extracción de hidrocarburos mediante fractura hidráulica, cuya autorización fue denegada por acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013. El Tribunal Supremo, con una posición similar a la mantenida por el Tribunal Constitucional en relación con las comunidades autónomas en las Sentencias 106/2014, de 24 de junio, 134/2004, de 22 de julio, y 208/2014, de 15 de diciembre, recaídas, respectivamente, sobre las leyes prohibitorias del fracking de Cantabria, La Rioja y Navarra, niega la existencia de competencias municipales en materia de fracking, por tratarse de un ámbito de competencia estatal (al Estado corresponde la competencia exclusiva sobre las bases del régimen minero y energético y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y de interés territorial general. En la medida en que el uso de técnicas de prospección y extracción de hidrocarburos, materia sobre la que versa la consulta pretendida por el Ayuntamiento de Kuartango, ni es de competencia municipal ni se trata de un asunto que se circunscriba al ámbito local, el Tribunal Supremo desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Kuartango, por lo que no podrá realizarse en este municipio la consulta popular pretendida. Se imposibilita, así, que los municipios puedan realizar consultas sobre esta materia.
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