Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 7079/2011
Temas Clave: Orden; Reglamentos; criterios valoración reparación daños al dominio público; vertidos aguas residuales; rango normativo
Resumen:
La Sentencia que nos ocupa resuelve el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 30 de abril de 2010, en la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo presentado por la Comunidad Autónoma de Madrid contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2006, de 16 de enero, en cuya virtud se establecen los criterios técnicos para la valoración de los daños al dominio público hidráulico y análisis de vertidos de aguas residuales.
La parte recurrente entiende que la Orden vulnera los principios de legalidad y tipicidad, por la insuficiencia del rango normativo de la misma, habida cuenta de la reserva de ley en materia sancionadora (F.J.3º), y que las infracciones previstas en el Texto Refundido Ley de Aguas se basan en el daño producido al demanio hidráulico, convirtiéndose, pues, la determinación del daño en parte esencial de la infracción (F.J. 4º). Se solicita, así, que la Sentencia de instancia se case y anule y se anule, además, la Orden de 2008, añadiéndose como argumento a lo dicho anteriormente que la Orden regula la obligación de reponer las cosas al estado anterior y la obligación de indemnizar por los daños ocasionados, y ello no sólo en relación con el dominio público hidráulico, extralimitándose, pues, en su regulación, ya que este último aspecto debe corresponder a la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental y al Reglamento de desarrollo (F.J.8º).
El Tribunal Supremo, en relación con el primer bloque de razones o argumentos para la casación, hace un ejercicio de construcción del significado del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionadora que lleva al ámbito de la legislación de Aguas, y que tiene como punto de partida el reconocimiento de la colaboración entre Ley y reglamento a la hora de tipificar infracciones administrativas, siempre y cuando ello no implique una remisión en abstracto o indeterminada a los reglamentos ((F.J.3º). En este sentido, del análisis de los artículos 116 a 118 Texto Refundido de la Ley de Aguas, junto a las previsiones de los artículos 315 y ss. Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, el Tribunal llega a la conclusión de que la Orden 85/2006, en tanto, que tiene como propósito “la exacta calificación o tipificación de las conductas sancionables dentro del catálogo de infracciones concordadamente establecido en la Ley de Aguas y en su reglamento”, vulnera el principio de legalidad y el de tipicidad, y ello sobre la base de un escenario normativo previo “neutro”, del que no es posible derivar la concreta tipificación que precisan las conductas infractoras, de forma que hay un desplazamiento hacia la Orden enjuiciada de la regulación material de las infracciones, que vulnera los principios aludidos (F.J.4º). El Tribunal procede, pues, a admitir el motivo de casación expuesto, y, en segundo término, a declarar la nulidad parcial y sectorial de la orden, ya que dicha nulidad “sólo se declara en la medida en que, a través de la misma, se establecen criterios para la determinación de los daños al demanio hidráulico como pauta para la tipificación de infracciones”, manteniéndose la validez de la norma en lo que a la concreción del deber de indemnización de los daños ambientales se refiere (F.J.5º).
No obstante, en relación con el segundo de los argumentos planteados en el recurso de casación, el Tribunal considera, asimismo, que la Orden se extralimita en los criterios de cuantificación de la indemnización por el daño ambiental, en la medida en que tal valoración sólo es posible en el marco del artículo 325 Reglamento del Dominio Público Hidráulico, esto es, cuando no sea posible la reparación de la cosa al estado anterior a la causación del daño, además de contemplar criterios diversos a los de la Ley de Responsabilidad Medioambiental en lo que a la valoración del daño ambiental se refiere.. Por efecto de lo anterior, el Tribunal declara la nulidad de los artículos 3, 6, 10 y 18 de la Orden.
Destacamos los siguientes extractos:
“…Por eso, como recuerda la sentencia de esta Sala de 30 de diciembre de 2004 (recurso de casación 1882/2002 ), la colaboración entre la ley y el reglamento a la hora de tipificar las infracciones administrativas es perfectamente admisible siempre que la ley determine los elementos esenciales de la infracción administrativa, limitándose el reglamento a concretar o especificar la conducta sancionada (artículo 129.3 de la Ley 30/1992 ), pero no es admisible una remisión en abstracto o indeterminada a los reglamentos” (F.J.3º).
“….si un Real Decreto, sedicentemente ejecutivo de una Ley, realmente no contuviera una regulación material reconocible como tal desarrollo y ejecución, sino que se limitase a formular una nueva y sucesiva remisión a las normas reglamentarias inferiores, de manera que fueran éstas las que, de hecho, incorporasen la regulación material de desarrollo, se produciría una subversión del sistema de fuentes descrito, pues por encima del sólo aparente y formal desarrollo de la Ley a través del Real Decreto, la realidad sería que ese desarrollo se habría hecho, en lo que tiene de funcional y operativo, a través de las Ordenes Ministeriales y/o disposiciones de autoridades y órganos inferiores…” (F.J.3º).
“Basta la lectura de estos preceptos reglamentarios para constatar que a través de ellos no se da una respuesta al interrogante planteado, y por consiguiente no se satisface el objetivo de la remisión normativa efectuada por el legislador, pues, al fin y al cabo, en este Real Decreto no se facilitan criterios para la medición del daño y la consiguiente determinación de la infracción cometida. Únicamente se dice que la determinación de los daños (elemento nuclear de la tipificación de la infracción) se efectuará por el órgano sancionador de acuerdo con los criterios técnicos que determine el Ministerio de Medio Ambiente…”(F.J.4º).
Comentario de la Autora:
En esta ocasión, la Sentencia considerada plantea una de las cuestiones esenciales del Derecho Administrativo Sancionador en materia de medio ambiente, cual es la garantía de legalidad y tipicidad en un ámbito tan complejo y cambiante como el que nos ocupa. Es evidente, a la vista de la Sentencia, que la colaboración del reglamento con la Ley de cabecera es imprescindible, pero limitada, en el sentido de no poder quedar la determinación material de infracciones y sanciones a normas reglamentarias.
Junto a ello, la Sentencia seleccionada nos parece especialmente llamativa por lo que toca a la aplicación de una norma de carácter general cual es la Ley de Responsabilidad Medioambiental, en combinación con las previsiones reparadoras de la legislación sectorial, pues no está claro cuál es el espacio que ésta última normativa debe cubrir ante la regulación de responsabilidad medioambiental. En todo caso, la Sentencia pone de manifiesto las dificultades de determinar el ámbito subjetivo y objetivo de aplicación de la Ley 26/2007.
