Sentencia del Tribunal Supremo, de 31 de mayo de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Diego Córdoba Castroverde)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2213/2022 – ECLI:ES:TS:2022:2213
Palabras clave: Concesión de obra pública. Fuerza mayor. Contratación. Mar Menor. Eutrofización. Responsabilidad.
Resumen:
El Alto Tribunal examina el recurso de casación interpuesto por la mercantil “Puerto Deportivo Mar de Cristal S.A.”, contra la sentencia de 31 de enero de 2020, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que a su vez desestimó el recurso formulado por aquella contra la inactividad administrativa por no iniciar expediente que acordara las medidas para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato de concesión de obra pública de acondicionamiento, mejora y explotación del Puerto Deportivo Mar de Cristal.
La recurrente entiende que el fenómeno de eutrofización que sufrieron las aguas del Mar Menor ha motivado un descenso drástico en la contratación de amarres en el puerto del que es concesionaria para su explotación, por lo que solicita que se restablezca el equilibrio económico conforme al artículo 258.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en relación con el art. 231.2 de dicha norma.
Alega que este último precepto no contiene una relación cerrada sino abierta de supuestos que integran la fuerza mayor, por cuanto también se refiere a “otros semejantes”. Añade que, dentro del concepto de fuerza mayor, pueden comprenderse, en una interpretación más amplia y flexible, resultados catastróficos que tengan carácter imprevisible e inevitable, a pesar de que, en su origen, más o menos remoto, figure alguna acción u omisión del hombre. Y que ello vendría avalado por una interpretación literal, sistemática y finalista de dicho precepto.
Por su parte, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia considera que el artículo 231 se refiere a fenómenos naturales que tengan efectos catastróficos, y no a otras catástrofes, aunque tengan consecuencias en el medio natural. En definitiva, se incluyen a aquellos fenómenos de la naturaleza sobre los que el ser humano no tiene control o intervención.
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si el concepto de fuerza mayor del artículo 231 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 239 de la Ley 9/2017), puede comprender aquellos fenómenos medioambientales catastróficos, en los que tiene incidencia la acción humana.
De conformidad con el apartado 2 del artículo 231, tendrán la consideración de casos de fuerza mayor los siguientes: a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica. b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes. c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público.
En base al contenido de este precepto, el Tribunal no comparte los argumentos de la recurrente por cuanto considera que la eutrofización, -conocida como “sopa verde”, que designa un proceso de enriquecimiento excesivo de nutrientes en un ecosistema acuático- no es un fenómeno “natural” sino una catástrofe medioambiental desencadenada por la acción del hombre y que no se puede considerar un proceso ni imprevisible ni inevitable.
Por tanto, no se aprecia que exista un supuesto de fuerza mayor que permita iniciar un expediente para acordar medidas que restablezcan el equilibrio económico del contrato de concesión de obra pública. Afirmaciones que se traducen en la desestimación del recurso de casación formulado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El hecho de que el propio precepto, tras la enumeración ejemplificativa, añada “u otros semejantes” no cambia la exigencia inicial que los define: han de ser “fenómenos naturales. De modo que junto con los específicamente enumerados también se comprenderán otros en los que exista identidad de razón, tales como tornados, huracanes, etc. Pero sin que dicha expresión pueda ser entendida, como pretende el recurrente, como una puerta abierta a acontecimientos en los que no se aprecie dicha identidad, permitiendo incorporar supuestos en lo que se diluya o atenúe la exigencia inicial de que se trata de “fenómenos naturales” con un resultado catastrófico (…)
Es cierto que pueden existir eventos en los que la acción del hombre influya de forma meramente circunstancial en los acontecimientos naturales, o incluso supuestos en los que su actividad sobre el medio ambiente contribuya, aun de forma indirecta o mediata, a la acusación de estas catástrofes naturales sin que por ello dejen de ser considerados supuestos de fuerza mayor. Lo que se excluye son los desastres medioambientales en cuya causación y con una conexión directa y relevante intervenga la acción del hombre.
Tampoco la interpretación sistemática avala la tesis del recurrente. El hecho de que el art. 231 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público contemple entre los supuestos de fuerza mayor conductas directamente imputables a la acción del hombre -fruto de situaciones anormalmente violentas como la guerra o con alteraciones del orden público-, no implica que ello sirva como un criterio interpretativo que permita considerar que la intervención humana es trasladable a los demás apartados de ese mismo precepto, en concreto a los casos de fuerza mayor referidos a los fenómenos naturales catastróficos (…)”.
“(…) El hecho de que el propio precepto, tras la enumeración ejemplificativa, añada “u otros semejantes” no cambia la exigencia inicial que los define: han de ser “fenómenos naturales”. De modo que junto con los específicamente enumerados también se comprenderán otros en los que exista identidad de razón, tales como tornados, huracanes, etc… Pero sin que la expresión pueda ser entendida como una puerta abierta a otros eventos en los que no se aprecie dicha identidad, incorporando supuestos en lo que se diluya o atenué la exigencia inicial de que se trata de fenómenos naturales con un resultado catastrófico.
Es cierto que pueden existir casos en los que la acción del hombre influya de forma meramente circunstancial en los acontecimientos naturales, o que su intervención sobre el medio ambiente contribuya, aun de forma indirecta o mediata, a la producción de estas catástrofes naturales sin que por ello dejen de ser considerados supuestos de fuerza mayor (piénsese en el calentamiento global por la acción humana que motiva fenómenos atmosféricos catastróficos). Lo que se excluye en la norma son los desastres medioambientales en cuya causación y con una conexión directa y relevante intervenga la acción del hombre (…)”.
Comentario de la Autora:
Si pensamos en fenómenos como el calentamiento global provocado de forma indirecta o mediata por la acción del hombre, es cierto que su actuación puede influir circunstancialmente en los acontecimientos naturales sin que deje de constituir un caso de fuerza mayor; sin embargo, lo que el Alto tribunal interpreta en este caso concreto es que la normativa sobre contratos del sector público excluye, a la hora de determinar los casos de fuerza mayor, aquellos desastres medioambientales en cuya causación y de manera directa y relevante intervenga el hombre; tal y como ha sucedido en el Mar Menor. Y es que, la eutrofización que se ha provocado en este espacio ha sido provocada por la acción del hombre, debido al vertido de nutrientes al mar a lo largo de un tiempo más que prolongado.
Enlace web: Sentencia STS 2213/2022 del Tribunal Supremo, de 31 de mayo de 2022
