Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autor: Antonio Ruiz Salgado, Abogado y consultor jurídico ambiental, Doctor en Derecho
Fuente: ROJ: STS 4153/2014
Temas clave: Red Natura, Comunidad de Madrid, Zona Especial de Conservación (ZEC), ordenación de los recursos naturales, espacio natural protegido
Resumen:
La presente sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección octava, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la organización Ecologistas en Acción contra el Decreto 36/2010, de 1 de julio, del Consejo de Gobierno, que declaraba Zona Especial de Conservación (ZEC) el Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) “Cuencas de los ríos Alberche y Cofio” y aprobaba su Plan de Gestión.
El recurso de casación se fundamenta en tres motivos, todos ellos al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d) de la LJCA. El primer motivo se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables por la ausencia de contestación a las alegaciones presentadas por Ecologistas en Acción-CODA en el trámite de información pública del Plan de Gestión recurrido.
En el segundo motivo, los recurrentes alegaban la infracción de la Directiva 92/43/CE y de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que obliga a aprobar planes y medidas “adecuadas” para las especies y hábitats de interés comunitario objeto de conservación de la Zona de Especial Conservación que sean ajustadas a sus requerimientos ecológicos y ¿?poder alcanzar o restaurar un estado de conservación favorable.
Por último, el tercer motivo se fundamenta en la infracción de la sentencia de los arts. 217 y 218.2 LEC sobre valoración de la prueba, al realizar la valoración probatoria de forma arbitraria e infringir la sentencia la distribución de la carga de la prueba que incumbía a las partes.
El Tribunal Supremo, con estimación de los fundamentos segundo y tercero, casa la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de octubre de 2012, y declara la anulación del impugnado decreto 36/10, de 1 de julio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, al no estar debidamente justificados ni en el decreto ni en la documentación incorporada al expediente los criterios de zonificación seguidos y el establecimiento de medidas de conservación y de gestión.
Destacamos los siguientes extractos:
“Pues bien, no podemos compartir esas apreciaciones de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Por lo pronto, el reconocimiento que expresamente se hace en la sentencia de que el expediente estaba “…ayuno de los imprescindibles datos técnicos de los que inferir los criterios de zonificación utilizados” suponía en buena medida la aceptación de las alegaciones de la asociación recurrente, que, recordémoslo, denunciaba en su demanda la falta de motivación y arbitrariedad en la zonificación y en el establecimiento de medidas de gestión.
No puede asumirse la afirmación que se hace en la sentencia de que “sólo las pruebas periciales” son instrumento adecuado para dirimir cuestiones como las que se suscitaban en el proceso. Si la recurrente denunciaba la falta de motivación y arbitrariedad en la zonificación y en el establecimiento de medidas de gestión, correspondía a la Administración poner de manifiesto la existencia de tal justificación señalando a tal efecto en qué concretos informes o documentos se encontraban razonada y motivada la zonificación y el establecimiento de medidas de gestión. Y, desde luego, en ningún caso cabe reprochar a la parte recurrente el que no se hubiesen incorporado a las actuaciones los trabajos técnicos previos en los que “presumiblemente” -según la Sala de instancia- se encontraría esa justificación que ha quedado sin acreditar.
La exigencia de justificación resultaba en este caso particularmente intensa, dado que en el curso del proceso la parte actora alegaba que el Plan de Gestión impugnado había dejado sin protección especies que figuraban como merecedoras de protección en los formularios elaborados en su día por la propia Administración (documentos nº 4 y 5 de la demanda). Es cierto que esos documentos aportados con la demanda no resultaban por sí mismos concluyentes, pues los datos que allí figuran hubieran requerido una valoración técnica y explicativa para ser determinantes; pero ante la alegación de la parte actora basada en tales documentos la Administración demandada resultaba especialmente obligada a justificar su actuación, lo que no hizo.
En definitiva, el razonamiento de la Sala de instancia alberga una desacertada inversión de la carga de la prueba, pues, habiendo sido denunciada por la parte actora la falta de motivación del Plan, correspondía la Administración actuante acreditar que en el instrumento aprobado estaban debidamente definidos los objetivos de conservación específicos a los requerimientos ecológicos de los hábitats y especies de interés comunitario y, asimismo, que estaban debidamente justificados los criterios de zonificación y el establecimiento de medidas de conservación y de gestión; no habiéndose producido tal acreditación en el curso del proceso.” (FJ 4º)
Comentario del autor:
La sentencia comentada incide sobre el enjuiciamiento de las potestades discrecionales ejercitadas por la Administración en la ordenación de los recursos naturales y, especialmente, en la planificación y gestión de las áreas que forman parte de la Red Natura.
Los artículos 6.1 de la Directiva 92/43/CEE, art. 4.1 de la Directiva 2009/147/CE y apartados 1 y 2 del art. 45 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, establecen conceptos jurídicos indeterminados a los que debe someterse la actuación administrativa de los que derivan obligaciones jurídicas para la planificación de la gestión de Zonas de Especial Conservación (ZEC). En base a estos preceptos, los recurrentes argumentan que el plan de gestión aprobado no se encontraba ajustado a la normativa que obliga expresamente a fijar las medidas de conservación necesarias “que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas” y que implican adecuados planes o instrumentos de gestión que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable” (art. 45.1 LPNB).
El recurso argumentaba la vulneración de determinados elementos reglados de la potestad discrecional planificadora al existir una grave omisión en el diagnóstico y en el establecimiento de medidas de conservación necesarias para poblaciones de especies para las cuales se había designado el lugar. El Decreto de aprobación del Plan de Gestión omitía la existencia de especies protegidas por los anexos de la Directiva 92/43 y presentes en el ámbito territorial, y no valoraba en qué medida la protección de otras especies pudiera beneficiar a las omitidas. Esta omisión era contradictoria con la actuación previa de la Administración al evaluar la presencia de hábitats y especies prioritarios y proponer el lugar como de Interés Comunitario.
Frente a la enjuiciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, quien consideró que el análisis de adecuación de la potestad planificadora era una cuestión técnica necesitada de prueba pericial, el Tribunal Supremo, por el contrario ha valorado que la ausencia de este conocimiento científico-técnico no deriva sin más en la desestimación de la pretensión del recurrente, sino que invierte la carga de la prueba y exige a la Administración su correcta justificación. A juicio de la Sala, la exigencia de justificación resultaba en este caso particularmente intensa, dado que en el curso del proceso la parte actora alegó que el Plan de Gestión impugnado había dejado sin protección especies que figuraban como merecedoras de protección en los formularios normalizados de datos elaborados en su día por la propia Administración para proponer en su día el área como Lugar de Interés Comunitario.
Por tanto, al denunciarse la ausencia de medidas para especies que figuraban como merecedoras de protección en los formularios, la Sala estima que la exigencia de justificación resultaba en este caso particularmente intensa, por lo que si la recurrente denunciaba la falta de motivación y arbitrariedad en la zonificación y en el establecimiento de medidas de gestión el Tribunal Supremo considera que correspondía a la Administración haber puesto de manifiesto la existencia de tal justificación, señalando a tal efecto en qué concretos informes o documentos se encontraban razonada y motivada la zonificación y el establecimiento de medidas de gestión.
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