Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2017 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Cesar Tolosa Triviño)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 403/2017- ECLI: ES: TS: 2017:403
Temas Clave: Residuos; principio proximidad; autorización; gestión
Resumen:
En esta Sentencia se resuelve el recurso de casación número 108/2016, formulado por la Sociedad Ecológica para el reciclado de los envases de vidrio -Ecovidrio-, contra la sentencia de doce de noviembre de dos mil quince, dictada por la Sección octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso número 753/2014, sostenido contra la Orden 554/2014, de 24 de marzo, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por Ecovidrio contra la resolución dictada por la Directora General de Evaluación Ambiental con fecha de 18 de noviembre de 2013, que renueva la Autorización de Sistema Integrado de Gestión de Residuos de Envases y Envases Usados de vidrio, siendo parte recurrida la Comunidad Autónoma de Madrid.
La Sentencia de instancia había estimado parcialmente el recurso de la recurrente, anulando en parte la resolución de 2013, en la medida en que se imponía a Ecovidrio obligaciones de financiación relativas a obligaciones de gestión de los residuos de envases. Contra esta Sentencia se interpone recurso de casación, con base en un único motivo, en el que se plantea la vulneración de los arts. 9 y 25 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y por ende, del art. 16 de la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento y del Consejo de 19 de noviembre; art. 12.a), b) y k) Reglamento (CE) 1013/2006, y arts. 8 y 9 Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio español.
Desde esta perspectiva se cuestionaba en el recurso contencioso-administrativo inicial la legalidad de la previsión de la Orden impugnada, en cuanto a priorizaba la valorización de residuos de envases y envases usados generados por la Comunidad Autónoma de Madrid en las instalaciones ubicadas en la misma, siempre que fuera posible, y de acuerdo con los principios de proximidad y suficiencia. Y esto mismo vuelve a plantearse en casación, ante la falta de apreciación por la Sala de instancia (F.J.2), en el entendido de que la previsión expuesta permite que la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de sus competencias, pueda oponerse a traslados de residuos hacia otros territorios, incluso de otras Comunidades Autónomas (F.J.3).
El Tribunal examina, así, el marco jurídico citado y señala que el mismo establece un modelo en el que se restringen las facultades de las Comunidades Autónomas de limitar el traslado de residuos entre las mismas, en la medida en que tales restricciones caben para los supuestos de eliminación de residuos, y para los residuos domésticos mezclados destinados a la valorización, que se sujetarán en todo caso a los principios de autosuficiencia y proximidad (F.J.4). En este sentido, el TS considera que la exigencia del principio de proximidad ha de llevarse a cabo de acuerdo con la preferencia por la valorización de determinados residuos, en tanto que fórmula de gestión, asumiendo el planteamiento ya sentado en la S. de 30 de octubre de 2012 (rec. 3379/2009) y S. 1 de marzo de 2016 (respectivamente, Fs.Js 6 y 7).
Finalmente, el Tribunal Supremo estima el recurso de casación, anulando la sentencia y estimando el recurso contencioso-administrativo presentado por Ecovidrio.
Destacamos los siguientes extractos:
“La cuestión que se nos plantea en el presente recurso, puede sintetizarse de la siguiente forma. Se trata de decidir si, como sostiene la parte recurrente, la obligación recogida en el Resuelvo Sexto, párrafo primero, de la Resolución por la que se renueva la autorización otorgada para actuar como Sistema Integrado de Gestión de residuos de envases de vidrio, consistente en que la valorización de los residuos de envases de vidrio generados en la Comunidad de Madrid, se lleve a cabo «siempre que sea posible, en las instalaciones ubicadas en esta Comunidad Autónoma y de conformidad con lo previsto en el artículo 42.3 de la Ley 5/2003 de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid », resulta contraria a la normativa referida, por implicar la aplicación de los principios de proximidad y autosuficiencia a supuestos no contemplados ni en la Ley 22/2011 ni en el Reglamento CE 1013/2006, y permitir además la posibilidad de oponerse a traslados de residuos hacia otros territorios, tales como otras Comunidades Autónomas, por causas ajenas a las previstas en la citada normativa, o, por el contrario, como sostiene, la Sentencia de instancia, del tenor literal del Resuelvo recurrido no se deduciría un mandato imperativo, «sino que debe incardinarse la posibilidad de utilizar todos los medios para que la valorización de los residuos de envases y envases usados generados por la Comunidad de Madrid pueda llevarse a cabo en el ámbito territorial de la CAM, siempre que sea posible, de acuerdo con lo previsto en el artículo 42.3 de la Ley 5/2003, de 20 de marzo , de residuos de la Comunidad de Madrid»” (F.J.4).
“A este respecto, resulta importante destacar que la ley estatal establece que los traslados de residuos destinados a la eliminación, así como los traslados de residuos domésticos mezclados destinados a la valorización, deberán llevarse a cabo teniendo en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad. En otras palabras: la nueva Ley restringe la facultad de las comunidades para poner limitaciones al libre traslado de residuos entre comunidades autónomas únicamente para los residuos destinados a la eliminación (cualquiera que sea su naturaleza) y para los residuos domésticos mezclados (es decir, los no provenientes de recogida selectiva) destinados a la valorización, que se sujetarán en todo caso a los citados principios de autosuficiencia y proximidad. Ello quiere decir que esos flujos de residuos deberán necesariamente eliminarse o valorizarse, según sea el caso, en el territorio de la comunidad autónoma donde se generen, siempre que existan instalaciones habilitadas para ello. Y si no fuera así, en aquellas instalaciones existentes en otras comunidades autónomas que geográficamente se encuentren más próximas al lugar de generación de los residuos. Los demás flujos de residuos, como los que son objeto del presente recurso, podrán ser eliminados o tratados en comunidad autónoma distinta a la de su procedencia, siempre sujetos al régimen de intervención administrativa previsto en la propia Ley.
En definitiva, el principio de proximidad es uno de los principios que gobierna la gestión de los residuos y está directamente relacionado con el principio de corrección de la contaminación en su origen, pero debe compatibilizarse en determinados casos con la prioridad de la valorización como vía de gestión, por lo que, para fomentar la valorización la normativa vigente establece que el principio de proximidad no se aplica a los residuos destinados a valorización, distintos de los residuos mezclados procedentes de los hogares” (F.J.5).
“ (….)«el citado principio de corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente, establecido en el artículo 191. 2 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (consolidado tras el Tratado de Lisboa), porque determina que la eliminación de los residuos se producirá «siempre que sea posible» en el territorio de la Comunidad Autónoma, aún cuando pudiera existir una instalación más próxima adecuada para ello situada en el territorio de otras Comunidad Autónoma, lo que es contrario a la operatividad del principio de proximidad en el conjunto del Estado y no sólo en el territorio de cada una de las Comunidades Autónomas»” (F.J.6).
“(…) No cabe, en consecuencia, extender la virtualidad del principio de proximidad más allá de los supuestos en que dicho principio está previsto legalmente (…)” (F.J.7)
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión es representativa de la tensión permanente entre la ordenación de los residuos como sector ambiental, sujeto a los principios de prevención, precaución, corrección en la fuente…, en los términos del conocido art. 191 del TFUE, y la ordenación de dicho sector en tanto que ámbito de actividad económica, en la que la opción por un modelo de intervención y/o liberalización de dicha actividad es fundamental.
Sin duda, que la Comunidad Autónoma tome una decisión como la que es objeto de revisión en la Sentencia expuesta, pone de manifiesto las dificultades de que la ordenación de los residuos obedezca a objetivos ambientales exclusivamente, o, por el contrario, constituya una medida encubierta de priorización de la actividad realizada en el seno de la Comunidad Autónoma. En este sentido, no debe perderse de vista cómo a la Comunidad Autónoma le corresponde elevar el nivel de protección respecto de la legislación básica, en la medida en que lleve a cabo el ejercicio de sus competencias de desarrollo del art. 149.1.23 CE, y, sin embargo, la Sentencia opta por una interpretación también ambiental, prima facie, en cuya virtud el principio de corrección en la fuente cede ante una determinada opción de gestión de residuos, dado el tenor literal del art. 9 Ley de Residuos.
En este sentido, nos parece necesario destacar cómo la consecuencia es que la valorización de residuos no contemplados en el art. 9, se configura como un sector en el que es posible el traslado de residuos que trasciende las fronteras autonómicas, favoreciéndose la entrada en el sector de actores económicos diversos.
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