Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2017 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2443/2017-ECLI:ES:TS:2017:2443
Temas Clave: Clasificación de suelos; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Urbanismo
Resumen:
Con fecha de 30 de octubre de 2014, se aprobó por el Pleno del ayuntamiento de Madrid el “Plan Especial para la modificación de la ordenación pormenorizada del APE 16.11 Ciudad aeroportuaria y Parque Valdebebas”.
Entre otras cuestiones, la modificación se centraba especialmente en el cambio de uso de tres parcelas del ámbito, que pasaban a tener un uso residencial, suprimiendo el anterior comercial. De este modo, el ámbito pasaba de 11.452 viviendas a 12.630 viviendas. Correlativamente, se aumentaban los espacios dedicados a zonas verdes de 428.719 m2 a 429.763 m2, y un incremento de espacios libres de 24.412 m2 a 25.456 m2.
Contra tal Acuerdo municipal se alza una asociación recurriéndolo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y es que según se mantenía por la parte recurrente, las parcelas comerciales actuaban de barrera frente a la infraestructura aeroportuaria (Madrid-Barajas-Adolfo Suárez), entre otros muchos motivos. Finalmente, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en su sentencia de 4 de marzo de 2016, estimó parcialmente el recurso presentado anulando el Plan Especial, fundamentalmente por causa de que el aumento en el número de viviendas y el correlativo aumento en la población prevista, no conllevaba una mayor previsión de suelo dotacional, tales como espacios públicos y equipamientos colectivos, constatando que no se había producido un incremento de la calidad ambiental de los espacios urbanos de uso colectivo, sin que se hallase en la memoria del plan justificación suficiente de tal cambio.
Contra esta sentencia se alza la Junta de Compensación del ámbito y el ayuntamiento de Madrid mediante la interposición de un recurso de casación, vertiendo varios argumentos justificadores de su recurso casacional, de entre los cuales destaca el concerniente a que efectivamente sí se producían mejoras ambientales en la modificación planteada en el Plan especial anulado en la instancia. A este respecto, el Tribunal Supremo confirma la sentencia recurrida, entendiendo que no ha quedado acreditada la mejora ambiental que la reforma implicaría.
Destacamos los siguientes extractos:
“En concreto, lo que ahora se critica de la sentencia impugnada es que la misma exprese que no se ha justificado que el Plan Especial suponga una mejora urbana y ambiental propia de este tipo de instrumentos urbanísticos. La recurrente expone que, sin embargo, la Memoria Justificativa que acompaña al Plan Especial, explican de forma detallada las mejoras ambientales y urbanas que experimenta el ámbito en cuestión, como consecuencia de la nueva ordenación incluida en el Plan Especial. Se aumentan, en concreto, las dotaciones públicas de libre acceso, se reordenan también para procurar un mejor disfrute, se contempla la implantación de un colegio que dé servicio a las necesidades de la zona, dotándola de una ordenación pormenorizada racional y mejor que la que se preveía. En el motivo se relacionan los aspectos de mejora que, según la recurrente, se contienen en el Plan Especial: aumento de la calidad ambiental de los espacios urbanos públicos de uso colectivo (aumento de zonas verdes así como de su funcionalidad y posibilidad de disfrute), destacando la variación producida en la parcela 019, que antes se encontraba “encajada” entre las dos parcelas que iba a ocupar el centro comercial (116.a y 116.c); incremento de los suelos dotacionales de titularidad privada (colegio); incremento del conjunto de la red viaria del APE 16.11; incremento del número de viviendas protegidas y satisfacción de la demanda de viviendas; y ajuste del trazado de la calle 49. Con ello el Plan Especial cumple con la normativa estatal y autonómica, por lo que a la mejora se refiere, ajustándose al principio de desarrollo sostenible configura en el TRLS08 y en la jurisprudencia que lo desarrolla.
Como sabemos, la sentencia de instancia rechaza esta circunstancia de mejora, por cuanto, según expresa, con cita de jurisprudencia de esta Sala, “[l]a mejora ha de venir referida a la determinación del plan que se altera, sin posibilidad de mezclar como en una suerte de juicio ponderativo, unas determinaciones (globalmente consideradas) con otras y concluir que el resultado final favorece la calidad ambiental. Y es que el incremento de las dotaciones no requiere ni es imprescindible, desde luego, que vaya acompañado por el incremento del número de unidades de vivienda (en más de 1000 viviendas, aunque se mantenga la edificabilidad), salvo que acudamos a razones de rentabilidad económica de la actuación, supuesto que la ley no contempla para el caso”.
Tampoco desde esta perspectiva la impugnación casacional puede prosperar, ya que, como expresa la sentencia, no conocemos las auténticas razones de la necesidad de la transformación del destino comercial en los términos en que lo ha sido, ni tampoco de la necesidad de proceder a un incremento residencial, dada la situación de la APE y su vinculación con el Aeropuerto de Barajas. Posiblemente la falta de conexión vial de la zona y la evolución del sector comercial sean ciertas, pero la sentencia rechaza que ello constituya una auténtica motivación, y a ello añade, que es lo que ahora nos ocupa, que tampoco se acredita la mejora medioambiental que la reforma implicaría; si se observa, de las diferentes determinaciones que la recurrente cita como expresivas de la mejora medioambiental, y que acabamos de reseñar, ninguna de ella es exponente, objetivamente y términos comparativos, de dicha mejora, apareciendo, más bien, como elementos necesarios, derivados o complementarios del aumento esencial que en el Plan Especial se contiene, cual es el aumento del número de viviendas, derivada de la supresión del anterior uso terciario comercial: por ejemplo, el aumento de espacios libres —que pasa de 24.412,04 m2/s a 25.456,312 m2/s—, o el de zonas verdes —que aumenta de 428.719 m2/s a 429.763 m2/s—, o el aumento de equipamientos y servicios urbanos, o de redes locales, resulta —al margen de ausente de motivación— carente de la proporcionalidad dotacional precisa, si se toma en consideración el aumento del número de viviendas (que, de 11.452, pasa a 12.630). Es obvio que existe el aumento objetivo, pero no acredita ni la proporcionalidad, con el número de viviendas, ni tampoco la mejora.
Y todo ello, se insiste, sin que el instrumento de planeamiento utilizado (Plan Especial) resulte el adecuado para la finalidad que realmente se pretende, cual el expresado cambio de usos. En el fondo, lo que realmente se discute es si la Sala de instancia ha afectado al núcleo discrecional de la Administración urbanística; y, como decimos, ello no ha sido así”.
Comentario del Autor:
De nuevo una sentencia anulando un instrumento urbanístico, en este caso un Plan Especial que afecta a una zona de nuevo desarrollo en Madrid. El supuesto analizado corresponde a un cambio de uso en parcelas lucrativas (de comercial a residencial), algo perfectamente posible y sin grandes exigencias procedimentales, como demuestra el hecho de que su aprobación es competencia municipal y no autonómica, opción ésta que se reserva a instrumentos urbanísticos de una mayor importancia (piénsese en una modificación de uso de una parcela dotacional o en la revisión del plan general).
El problema deviene en el supuesto analizado, en que el aumento del número de viviendas y, en consecuencia de habitantes, no lleva aparejado una mayor previsión de suelo dotacional, en forma de zonas verdes, por ejemplo. Y ello al margen de que se hayan respetado los estándares urbanísticos que tradicionalmente han existido en nuestro derecho urbanístico, sobre todo con ocasión del Reglamento de Planeamiento de 1978. La decisión de anular del plan, tanto en la sentencia de instancia como en la resolución del recurso de casación, se basa precisamente en la falta de motivación del cambio de uso comercial a residencial, sin que se produzca una “mejora ambiental”, como así sostenían los promotores del Plan y el ayuntamiento. La amplia discrecionalidad administrativa tradicional en nuestro derecho urbanístico, topa de nuevo con el deber de motivar y justificar reforzadamente las decisiones adoptadas.
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