Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 4305/2014 – ECLI:ES:TS:2014:4305
Temas Clave: PORN; Trámite de información pública; Ley 42/2007
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera), de fecha 16 de noviembre de 2012 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las Entidades REUNIÓN DE PROMOCIONES MIRAFLORES, S.L. y URBANIZADORA DUCAL MIRAFLORES, S.L. contra el Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba la ordenación de los recursos naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito de la Comunidad de Madrid (PORN).
El recurso se fundamenta en tres motivos de casación, siendo el primero inadmitido:
1) Al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional (LJCA), por quebrantamiento de las normas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, artículo 67.1 LJCA, en relación con los artículos 209, 218 y 348 LEC, en la medida de que ha existido una valoración irracional y arbitraria sobre la prueba pericial practicada, vulnerándose también con ello el artículo 24 CE.
2) Al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de normas del ordenamiento jurídico estatal, en concreto, el artículo 21 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , en relación con el artículo 105 CE y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo desarrolla y el artículo 24 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre .
3) Al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 21 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
Los dos siguientes también son desestimados. Fundamentalmente el recurrente alega que se ha omitido un segundo trámite de información pública, tras los cambios oportunos del Plan. Sin embargo, el alto tribunal considera que no procedía, en tanto que el cambio no se considera entre los supuestos por los que se prevé, puesto que las alteraciones introducidas no tienen carácter sustancial y no viene a comportar consiguientemente la reconsideración del modelo del planeamiento escogido.
Destacamos los siguientes extractos:
”En el recurso, se hace expresa alusión a una norma autonómica (Ley madrileña de 13 de diciembre de 1983: artículo 33), sobre cuya base en efecto sí cabría recabar el consiguiente pronunciamiento; pero tampoco puede considerarse que por eso se impone dicho pronunciamiento en términos imperativos en el supuesto sometido a nuestra consideración, porque el precepto se limita a habilitar, que no a imponer, de forma genérica la intervención de la Asamblea de Madrid. Se trata, en fin, de una cuestión de carácter autonómico cuya interpretación corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes.
En cualquier caso, y más allá de ello, el planteamiento del recurso resulta manifiestamente insuficiente para estimar el motivo alegado. De ningún modo cabe entender vulnerado el precepto de la normativa estatal que se considera vulnerado (artículo 21 LPNB), por cuanto que no se contempla en el mismo el trámite que se considera omitido.” (FJ4).
“Según se sostiene en el recurso, en efecto, habría lugar a entender vulnerado este precepto de la normativa estatal básica, por falta de realización de información pública, un trámite que, al contrario de lo expuesto en el caso del motivo anterior, hemos de comenzar por señalar, sí figura expresamente previsto por dicho precepto, cuyo tenor literal antes hemos recordado (artículo 21.2).
(…) En realidad, sin embargo, el reproche no se sitúa en la falta de la realización de este trámite, sino en la ausencia de una ulterior información pública cuya realización resultaba obligada, a juicio del recurso, como consecuencia de los cambios introducidos en el documento inicial del PORN.
Centrada así la cuestión, se hace preciso indicar, ante todo, que en principio la realización de una segunda información pública no está prevista en la LPNB y, por tanto, difícilmente podría entenderse producida, ya de entrada, la infracción del precepto se denuncia (artículo 21 LPNB).
(…) Resultan razonables las cautelas, porque el sentido último del trámite de información pública mira, precisamente, a que por medio de la participación ciudadana se produzcan alteraciones respecto de las previsiones originarias -para que la intervención del ciudadano pueda hacerse sentir en el curso del procedimiento y la participación resulte verdaderamente efectiva-, y las modificaciones así introducidas en los documentos iniciales no pueden sin más obligar a la reiteración del trámite, porque, aparte de que ello podría incluso desincentivar la propia toma en consideración de las sugerencias formuladas, podría asimismo desembocar en un procedimiento que no terminara nunca de poder cerrarse del todo.
Nuestra jurisprudencia, consciente de tales riesgos, tiene declarado, por ejemplo, en nuestra Sentencia de 15 de abril de 2011 (Ro 75/2009):
“Las previas modificaciones de un texto normativo a lo largo de las diversas fases de audiencia y consulta previstas en el procedimiento legal de elaboración son la consecuencia natural de dicho procedimiento. Y sólo en supuestos muy excepcionales en los que el texto final resulte no ya sólo substancialmente diferente del tramitado, sino que no quepa atribuir tales cambios a la influencia de los diversos trámites a los que se somete el texto inicial -y, muy principalmente, a los de audiencia y solicitud de dictámenes o informes-, pueden considerarse incumplidos tales trámites”.
También en nuestra Sentencia de 31 de marzo de 2003 (Ro 627/2000):
“La Administración puede atender o desatender esas observaciones y propuestas. Tiene la facultad, por consiguiente, de recoger en el texto sometido a audiencia las modificaciones que se le propongan y le parezcan ajustadas a derecho. De otro modo el trámite de audiencia no tendría finalidad. Ahora bien, a lo que la ley no obliga es a que cada modificación que se pretenda introducir en el proyecto de norma reglamentaria como consecuencia de la audiencia haya de ser sometida a un segundo trámite de esta clase, lo que igualmente valdría para un tercero y un cuarto“.
– Esto sentado con carecer general, la pretendida reiteración del trámite de información pública, en los supuestos y respecto de los planes en que se considera procedente, se vincula en todo caso a la concurrencia de un insoslayable presupuesto, cual es que las alteraciones introducidas tengan carácter sustancial y vengan a comportar consiguientemente la reconsideración del modelo del planeamiento escogido.
En el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento, no cabe duda que los cambios operados en el documento vinieron a repercutir sobre los terrenos de los recurrentes, en la medida en que varió la calificación que tenían asignada, y pasaron de considerarse de Zona de Transición (2006) a Zona de Aprovechamiento Ordenado de Recursos Naturales (2008).
No ha quedado acreditada, en cambio, su relevancia para el modelo entero y para la totalidad del ámbito regulado por el PORN, en tanto que operan sólo sobre un espacio físico limitado (la Nava Oeste), en el que la zona de transición que antes formaba un bloque homogéneo o una única porción, queda en efecto dividida en dos partes (Norte y Sur de Miraflores), las más próximas a la población. De este modo, la parte central, que es la que se altera, pasa de Zona de Transición a Zona de Aprovechamiento Ordenado de Recursos Naturales; y así se garantiza la consecución del objetivo de la conectividad ecológica a que se refiere la Ley 42/2007 en la regulación de los PORN; y se garantiza también una mayor protección medioambiental del espacio concernido.
A falta de acreditación en los autos del carácter sustancial de la alteración denunciada, evidentemente, el motivo ha de decaer. Es más, a tenor de lo indicado en el propio recurso, la solución concreta finalmente prevista para la zona concernida en el litigio (Miraflores) es puntual y no se generaliza, en la medida en que, tal y como se indica, las otras zonas de transición existentes permiten un corredor de unión entre poblaciones (como el que se suprime en la zona que nos ocupa), y lo hacen, además, no ya entre dos municipios, sino una de ellas, entre cinco municipios y la otra, entre todos los municipios desde Loyozuela hasta la Acebeda (aunque en la zona del Escorial sí se produce el fraccionamiento de la zona de transición, cuestionado ahora en Miraflores). En suma, acredita todo ello que resultan diferentes las características de cada una de estas zonas; y por lo mismo ha de variar también el tratamiento jurídico que el PORN les dispensa.” (FJ5)
Comentario de la autora:
Con esta sentencia el Alto Tribunal se reafirma en su línea jurisprudencial sobre esta materia.
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