Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Francisco José Navarro Sanchís)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 1261/2015 – ECLI:ES:TS:2015:1261
Temas Clave: Evaluación Ambiental Estratégica; Planeamiento Urbanístico; Planes Parciales; Modificación de Planes Urbanísticos
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Parla y por la Junta de Compensación del Sector 5 de Parla contra La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 12 de noviembre de 2012. Esta Sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una entidad mercantil contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Parla de 18 de abril de 2008, por el que se aprueba definitivamente el Texto Refundido del Plan Parcial de ordenación del Sector 5 “terciario-industrial” de dicho municipio, anulando dicho acuerdo plenario.
La cuestión central a analizar en el marco de esta Sentencia es si era o no exigible la evaluación ambiental estratégica para la aprobación del plan parcial citado y, en consecuencia, si el dicho plan parcial era nulo de pleno derecho al no haberse elaborado el informe de sostenibilidad ambiental establecido en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Se trata, en definitiva, de determinar si el Plan Parcial de 2008 podía ser considerado como una mera refundición continuadora de las previsiones contenidas en el plan aprobado en 2001, en cuyo caso no sería exigible la evaluación ambiental estratégica; o, por el contrario, era un plan completamente nuevo, aprobado con posterioridad a las fechas indicadas en la disposición transitoria primera de la Ley 9/2006 y con determinaciones que alteraban sustancialmente el plan inicial, con efectos significativos sobre el medio ambiente.
Las partes recurrentes consideran que no era exigible la evaluación ambiental estratégica y fundamentan su posición en diferentes motivos de casación. En primer lugar, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, consideran que se ha producido infracción del artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 24 de la CE, sin que haya existido momento procesal oportuno para pedir la subsanación de la falta al cometer la sentencia incongruencia interna en el fallo. En segundo lugar, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la LJCA, sostienen infracción de la disposición transitoria primera de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de evaluación ambiental de la Comunidad de Madrid; de la disposición transitoria primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; y del artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, que regula las consecuencias de la falta de emisión en plazo de los informes.
El Tribunal Supremo, en cambio, entiende que no se trataba de un mero texto refundido, sino que el plan de 2008 contenía variaciones de gran calado sobre las inicialmente previstas, por lo que resultaba exigible su sometimiento a evaluación ambiental estratégica. Por ello, declara haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Parla, únicamente en cuanto a la condena en costas de la instancia, declarando que no procede la condena en costas a ninguna de las partes en el recurso contencioso-administrativo; y declara no haber lugar al recurso de casación formulado por la Junta de Compensación del Sector 5 de Parla contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 12 de noviembre de 2012, imponiendo a dicha Junta de Compensación las costas del recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“Como es doctrina reiterada de este Tribunal, tanto la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, como la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, imponen la sujeción de la modificación de los planes a la evaluación ambiental. Es decir, a la conocida como evaluación ambiental estratégica.
La citada Ley 9/2006, al trasponer la citada Directiva, introduce la evaluación ambiental estratégica relativa, por lo que hace al caso, a los planes, anticipando de este modo la toma de decisión ambiental sin esperar a la realización del proyecto posterior. Esta exigencia no se limita al planeamiento general o a su revisión, sino que se refiere a los “planes y programas” en general, “así como sus modificaciones”, según dispone el artículo 3 de la Ley 9/2006 citada y el artículo 2 de la Directiva 2001/42.
Téngase en cuenta, en este sentido, que las previsiones del plan son susceptibles de “tener efectos negativos sobre el medio ambiente”, según establece el artículo 3.1 de la Ley 9/2006 , a cuyo tenor: “1. Serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que cumplan los dos requisitos siguientes:…”“(FJ 7º).
“(…) Conviene, en primer lugar, recordar que como hemos afirmado en nuestra Sentencia de 9 de junio de 2012 (recurso de casación nº 3946/2008 ):
“[…] Igualmente es aplicable, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo, lo dispuesto en la referida Ley 9/2006 a las modificaciones del planeamiento, puesto que, tanto el artículo 2 de la Directiva 2001/42/CE , de 27 de junio, del Parlamento europeo y del Consejo de la Unión Europea, como el artículo 3 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , que ha transpuesto aquélla al ordenamiento interno español, extienden su ámbito de aplicación a los planes y programas y a sus «modificaciones», sin que se pueda desconocer que esta Ley, conforme a su Disposición Final tercera, tiene carácter de legislación básica al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1. 23 de la Constitución, excepto su título III”, FJ 3º.
Por otra parte, hemos mantenido igualmente que cuando el contenido material del planeamiento impugnado afectaba a la ordenación del territorio y usos del suelo, resulta aplicable la presunción de que tenía efectos significativos sobre el medioambiente”.
En el mismo sentido, la sentencia de 18 de septiembre de 2013 (recurso de casación 5375/2010 ), así como otras muchas, en las que cabe destacar que en la proyección de esta exigencia medioambiental a las modificaciones del planeamiento ha de estarse a un criterio material o sustancial, acorde con la finalidad de la evaluación y que podría quedar frustrada si nos atuviéramos a un criterio de mero nominalismo que excluyera de la evaluación tales modificaciones en razón del nombre asignado a éstas (…)
(…) las partes coinciden en que el 11 de mayo de 2007 se aprobó inicialmente la Modificación II del Texto Refundido del Plan Parcial, siendo aprobado definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de Parla el 18 de abril de 2008. Ese juego de fechas impone necesariamente el sometimiento del plan parcial a la evaluación ambiental estratégica, máxime si se tiene en cuenta que resulta difícilmente aceptable la consideración que luce en ambos recursos de casación, conforme a la cual el plan aprobado, en armonía con su denominación, no sería sino un mero texto refundido, de suerte que habría de estarse a las fechas de aprobación inicial y definitiva del plan parcial originario de 2001 del que trae causa -y que se aprobó en su día antes que el PAU que le precede en la jerarquía del planeamiento, condicionado a la aprobación de éste-.
Es inaceptable tal opinión, contradictoria por lo demás con los hechos probados de la sentencia, que no sólo son de inviable controversia casacional -salvo en los excepcionales casos en que cabe impugnar la valoración de la prueba tildándola de arbitraria, irracional o ilógica, a través de la utilización del cauce procesal idóneo a tal fin- sino que esos hechos no han dado lugar, en este recurso, a discusión alguna.
Ello significa que, partiendo de las rotundas consideraciones efectuadas por el perito judicial –en conclusiones que la Sala a quo hace suyas y nosotros también asumimos, obviamente-, es palmario y evidente que la pretendida modificación de 2008, so pretexto de afrontar un mero texto refundido, contiene variaciones de muy notable calado sobre las inicialmente previstas, afectando de lleno a todos los parámetros urbanísticos. Como ejemplo expresivo de lo que se dice, las zonas verdes se reducen en dicha versión modificada en más de un 50 por 100, con sensibles alteraciones en los equipamientos y el viario; destacando el dictamen “…la inclusión del uso industrio-comercial ya mencionado en el PPO de 2008, que no existía en el anterior (de 2001)”.
No estamos, en suma, ante una mera cuestión interpretativa sobre la aplicación de la disposición transitoria de la Ley 9/2006 a un plan parcial de 2001 teniendo en cuenta, para ello, sus respectivas fechas de aprobación inicial y definitiva, sino que la duda que surgió a la Sala de instancia y que resolvió acertadamente era, previamente, la de si el plan parcial de 2008 podía ser considerado como una mera refundición de aquél, inocua desde el punto de vista ambiental y continuadora de las previsiones contenidas en el plan aprobado en 2001; o si, por el contrario, se trata de un plan completamente nuevo, aprobado con posterioridad a las fechas que en la citada disposición transitoria de la Ley se indican, y cuyas determinaciones no sólo alteran sustancialmente el diseño, previsiones, usos, parámetros, etc. del primer plan, sino que en sí mismas tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, en tanto establecen el marco (nuevo, cabe añadir) para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, respecto a la industria o el uso del suelo” (FJ 8).
“(…) estamos ante un plan parcial que, dadas sus sucesivas fechas de aprobación inicial y provisional, no estaba legalmente necesitado de evaluación ambiental estratégica y que, debido al silencio imputable a la Comunidad de Madrid, en tanto no habría dado respuesta a varias remisiones para informe que en el motivo se reseñan, provocaría la entrada en juego del mencionado artículo 83.4 LRJyPAC.
En éste se disciplina el régimen de las relaciones interadministrativas y, en concreto, el de los informes preceptivos a través de los cuales se ejercen competencias concurrentes. En él precepto se consagra una especie de silencio positivo -no decisorio-, en tanto la no emisión en plazo del informe de que se trate no impide a la Administración requirente proseguir el impulso procedimental de que en cada caso se trate. El sentido de la norma es el de impedir que la falta de respuesta paralice los procedimientos, mediante la atribución de un sentido presuntivo de aquiescencia o aprobación tácita al silencio, en tanto la falta de evacuación en plazo puede ser interpretada como la ausencia de razones para oponerse al ejercicio de su competencia por la Administración que solicita el informe.
Ahora bien, con independencia de lo que hemos indicado más arriba acerca de que el plan parcial del sector 5 de Parla sometido a enjuiciamiento es un instrumento de planeamiento completamente nuevo -irreconocible como dimanante del primero al que se quiere interesadamente asociar- es imposible reconocer en la Comunidad de Madrid, que es la Administración supuestamente requerida, el más mínimo atisbo de conformidad, asentimiento o pasividad respecto a la exigencia del denominado informe de sostenibilidad ambiental ( art. 8 de la Ley 9/2006 ), pues no es en absoluto aceptable considerar emitido en sentido favorable, contra la evidencia, un informe no pedido, el específicamente previsto en la citada Ley. No cabe, en tal sentido, considerar evacuado satisfactoriamente -al descuido-, un trámite tan sustancial en favor del medio ambiente, en sentido presuntamente favorable, por el sólo hecho de la remisión del proyecto originario para la emisión de informes de otra naturaleza” (FJ 9º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de gran interés para determinar la extensión del ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica. El Tribunal Supremo considera en esta Sentencia que la evaluación ambiental estratégica debe resultar exigible cuando, bajo la pretendida modificación de un previo Plan Parcial que se presentaba con la apariencia de un mero texto refundido, se esconde en realidad un nuevo plan, con introducción de variaciones significativas sobre las previstas en el plan inicial (en el caso concreto, por ejemplo, las zonas verdes llegaban a reducirse en más de un 50% y se incluía el uso industrial-comercial, anteriormente no incluido). Este pronunciamiento debe valorarse positivamente, por la relevancia de la evaluación ambiental estratégica como mecanismo de protección del medio ambiente y por la necesidad de que sea aplicado de forma efectiva, evitando que puedan aprobarse modificaciones de gran calado de instrumentos de planeamiento urbanístico, prescindiendo de dicho trámite esencial.
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