Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 1371/2018, Ponente: Francisco Javier Borrego Borrego)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 3506/2020 – ECLI: ES:TS:2020:3506
Palabras clave: Residuos. Residuos comerciales no peligrosos. Residuos domésticos generados en las industrias. Servicio de gestión de residuos. Ordenanzas.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Club Náutico Santa Ponsa y el Club Náutico Palma Nova contra la sentencia de 13 de diciembre de 2017 dictada por la Sección 2ª de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears (Palma de Mallorca). Esta Sentencia había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ambas entidades contra la aprobación definitiva, el 20 de octubre de 2015, de la modificación de la Ordenanza Municipal de recogida de residuos y limpieza de espacios públicos del Ayuntamiento de Calvià (Mallorca).
La cuestión principal que se plantea es determinar si, a través de una ordenanza municipal, puede imponerse, como hace la citada Ordenanza del Ayuntamiento de Calvià, a los productores de residuos comerciales no peligrosos y de residuos domésticos generados por las industrias, que la recogida lo sea por medio del servicio municipal, impidiendo así la posibilidad de que los productores la gestionen por sí mismos. En particular, la cuestión estriba en cómo debe interpretarse el inciso final del artículo 12.5.c) del de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que permite la excepcional incorporación obligatoria al servicio municipal “en determinados supuestos”. De ahí que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y sobre la que se pronuncia el Tribunal Supremo en esta sentencia es si la expresión “en determinados supuestos” puede interpretarse en el sentido de permitir que la incorporación obligatoria al sistema de gestión de residuos municipal de los productores de residuos comerciales no peligrosos y los residuos domésticos generados en las industrias abarque a todos ellos, o bien es preciso que las respectivas ordenanzas municipales detallen los distintos sectores concretos de productores del municipio que quedan obligados a dicha incorporación o, al menos, a que hagan una referencia, cuando menos genérica, a los supuestos en que procederá dicha incorporación obligatoria al sistema de gestión de residuos municipal.
Para las entidades recurrentes, si bien el artículo 12.5.c) de la Ley 22/2011, permite la excepcional incorporación obligatoria al servicio municipal en determinados supuestos, esta obligatoriedad no puede ser para todos los productores de residuos, por lo que la ordenanza debería precisar qué supuestos son esos en que tendrá lugar la incorporación obligatoria o hacer una referencia al menos genérica a esos supuestos. Al no hacerlo y generalizarse para cualquier supuesto, se vulnera, en su opinión, lo pretendido por dicho precepto. En cambio, la Administración demandada se opone al recurso y alega que, en el expediente administrativo de la modificación de la ordenanza aquí impugnada constan los informes que avalan y justifican la incorporación obligatoria al sistema de gestión de residuos municipal de los productores de residuos comerciales no peligrosos y residuos domésticos generados en las industrias (entre otros, un estudio relativo a los niveles de eficiencia social y económica del servicio de recogida de residuos comerciales no peligrosos). En su opinión, al quedar acreditado que la gestión impuesta es más eficiente y eficaz, desde el punto de vista económico y ambiental, que las recogidas alternativas, no habría inconveniente para incluir tal previsión en la Ordenanza.
El Tribunal Supremo no acoge los argumentos de los recurrentes y desestima el recurso de casación interpuesto, confirmando, por tanto, la aprobación definitiva de la modificación de la Ordenanza municipal de residuos de 20 de octubre de 2015 del Ayuntamiento de Calvià.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Antes de entrar en el examen del artículo 12.5.c Ley 22/2011, debemos precisar los conceptos a tener en cuenta:
Debiendo distinguirse entre la recogida de residuos, y la gestión de residuos.
En la Directiva 2008/98/CE, en su artículo 3, se define como “10) Recogida: operación consistente en juntar residuos, incluida su clasificación y almacenamiento iniciales con el objeto de transportarlos a una instalación de tratamiento de residuos”. Y como “9) gestión de residuos: la recogida, el transporte, la valorización y la eliminación de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, así como el mantenimiento posterior al cierre de los vertederos, incluidas las actuaciones realizadas en calidad de negociante o agente”.
Y cuando la entidad local, (art. 12.5 Ley 22/2011), “establezca su propio sistema de gestión, (que se recuerda, es más que la recogida y transporte), podrá imponer, de manera motivada y basándose en criterios de mayor eficiencia eficacia en la gestión de los residuos, la incorporación obligatoria de los productores de residuos a dicho sistema en determinados supuestos”.
En la ordenanza municipal, el art. 4.1 se refiere al servicio de recogida de residuos como obligación, mientras que en el mismo artículo, al regular la gestión de los residuos, lo sujeta a expresa motivación “por razones de eficiencia y economía de escala”.
Igual distinción entre Recogida y Gestión de Residuos (recogida, servicio obligatorio), gestión (no obligatorio, pero que puede imponerse de manera motivada), en la Ley autonómica balear 8/2019, antes citada.
Por lo expuesto, es incuestionable concluir que la gestión de residuos, (el ciclo completo de los mismos), no es un servicio obligatorio para el Ayuntamiento de Calvià y para los productores, sino potestativa su imposición cuando se motive suficientemente.
En la Ley 22/2015, en su artículo 3, se define como “ñ. Recogida: la operación consistente en el acopio de residuos, incluida la clasificación y almacenamiento iniciales para su transporte a una instalación de tratamiento”. Y como “m: gestión de Residuos: la recogida, el transporte y tratamiento de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, así como el mantenimiento posterior al cierre de los vertederos, incluidas las actuaciones realizadas en calidad de negociante o agente”.
La Ordenanza Municipal parcial e indirectamente impugnada en esta casación, reitera en su artículo 2 la misma definición de “Recogida” que la que se acaba de transcribir en la Ley 22/2011, y lo mismo realiza respecto de la “gestión de residuos”.
Se ha expuesto lo anterior, pues ayudará en la interpretación del art. 12.5.c Ley 22/2011: La recogida (y el transporte) de residuos es lo que podríamos denominar fase inicial respecto de los vertidos, (servicio obligatorio municipal) mientras que la gestión de residuos abarca más, sería el ciclo completo, (servicio potestativo municipal)” (FJ 5º).
“El artículo 12.5 Ley 22/2015 distingue entre la recogida, que es un servicio obligatorio, (letra a), y la gestión de los residuos, que la Ley dice: “Las Entidades Locales podrán […] (letra c)”.
La existencia de “criterios de mayor eficiencia y eficacia” en la imposición del servicio de gestión de residuos, ha sido declarada en la sentencia del TSJ balear aquí impugnada, tras la apreciación de las pruebas de las partes. En este recurso de casación no podemos entrar a revisar los hechos, limitándonos a cuestiones de derecho. Y así está expresamente reconocido por las partes recurrentes en su escrito de preparación, como se ha transcrito en el anterior FD Segundo (…)
En el presente asunto, se trata del servicio de gestión de residuos (es decir, el ciclo completo), en un Ayuntamiento de 60.000 habitantes, como Calvià, que el Ayuntamiento ha querido asumir de forma motivada, basándose en criterios de mayor eficiencia y eficacia, criterios acreditados, tras razonarlo, en la sentencia impugnada, y que precisamente por esos criterios, motivados suficientemente, atendiendo el ámbito en el que se motivan, y “teniendo siempre en cuenta los principios rectores de la política social y económica del capítulo II (sección 1ª), como la protección de la salud-artículo 43 y el medio ambiente -artículo 45 que demandan una interpretación de las normas invocadas a la luz de los mentados derechos”, ( Sentencia de esta Sala y Sección, de 27 de noviembre de 2011, recurso 6964/2005), la incorporación obligatoria a dicho sistema de gestión a todos los productores de residuos en el ámbito municipal concreto, es conforme a derecho.
En conclusión, el recurso debe ser desestimado, pues la incorporación obligatoria al servicio de gestión municipal de residuos establecido en la Ordenanza Municipal de residuos, a todos los supuestos, y a todos los productores, es conforme a derecho, al estar suficientemente motivada dicha incorporación al servicio de gestión por los criterios de eficiencia y eficacia apreciados en la sentencia impugnada” (FJ 6º).
“Se responde seguidamente a la cuestión de interés casacional planteada:
El artículo 12.5.c Ley 22/2011, en relación a la normativa expuesta, debe interpretarse en el sentido que, establecido por el Ayuntamiento en su ordenanza municipal de residuos, el servicio de gestión de residuos, en base a criterios de mayor eficiencia y economía suficientemente acreditados, puede imponerse la incorporación obligatoria a este servicio de gestión de residuos a todos los supuestos de productores en dicho ámbito municipal. Es decir, “en determinados supuestos” puede ser determinado como extensivo, tras los informes municipales apreciados, a todos los supuestos de productores de residuos” (FJ 7º).
Comentario de la autora:
La Sentencia analizada resulta de gran interés en relación con el alcance de la potestad de ordenanza municipal en materia de residuos. Se planteaba en esta ocasión si se ajustaban a la legalidad vigente los artículos 4.2, 9 y 17 de la modificación de la Ordenanza Municipal de recogida de residuos y limpieza de espacios públicos del Ayuntamiento de Calvià, que, por razones de eficiencia y economía de escala, configuraba como una competencia reservada al Ayuntamiento la prestación del servicio de limpieza viaria y recogida de residuos municipales (domésticos, residuos comerciales no peligrosos y residuos domésticos generados en las industrias); preveía que el Ayuntamiento prestaría el servicio de recogida de residuos municipales, siendo éste un servicio de prestación obligatoria por parte del Ayuntamiento y de recepción obligatoria por las personas físicas o jurídicas que tengan su domicilio o generen residuos en este municipios, siendo considerados productores o poseedores de residuos municipales; y establecía que los servicios municipales se harían cargo de retirar los residuos municipales y asimilados, siendo un servicio de prestación obligatoria por parte del Ayuntamiento y de recepción obligatoria para las personas usuarias.
El Tribunal Supremo entra a analizar estas previsiones de la Ordenanza y, en particular, su validez a la vista de lo establecido en el artículo 12.5.c.2º de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Con arreglo a este precepto, las entidades locales pueden “Gestionar los residuos comerciales no peligrosos y los residuos domésticos generados en las industrias en los términos que establezcan sus respectivas ordenanzas, sin perjuicio de que los productores de estos residuos puedan gestionarlos por sí mismos en los términos previstos en el artículo 17.3. Cuando la entidad local establezca su propio sistema de gestión podrá imponer, de manera motivada y basándose en criterios de mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los residuos, la incorporación obligatoria de los productores de residuos a dicho sistema en determinados supuestos”. El Tribunal Supremo entra a analizar este precepto y concluye que debe interpretarse en el sentido que, “establecido por el Ayuntamiento en su ordenanza municipal de residuos, el servicio de gestión de residuos, en base a criterios de mayor eficiencia y economía suficientemente acreditados, puede imponerse la incorporación obligatoria a este servicio de gestión de residuos a todos los supuestos de productores en dicho ámbito municipal. Es decir, “en determinados supuestos” puede ser determinado como extensivo, tras los informes municipales apreciados, a todos los supuestos de productores de residuos”. Por lo tanto, a la vista de esta interpretación, es perfectamente posible que un municipio, a través de su Ordenanza de residuos, incorpore, como hizo el Ayuntamiento de Calvià en la suya, la obligación de que todos los productores de residuos comerciales no peligrosos y de residuos domésticos generados por las industrias canalicen la recogida por medio del servicio municipal, impidiendo así la posibilidad de que los productores gestionen por sí mismos la recogida. Eso sí, será preciso que esa obligación se imponga de forma motivada y esté justificada en criterios de mayor eficiencia y economía acreditados, tal y como había sucedido en el caso objeto de análisis. Precisamente, en una Sentencia previa del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears de 1 de junio de 2015 (Sentencia núm. 366/2015, ponente: Alicia Esther Ortuño Rodríguez), se había declarado la nulidad de los artículos 4.2, 9.1 y 17.1 de la Ordenanza municipal para la recogida de residuos municipales y limpieza de espacios públicos, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Calvià en la sesión ordinaria celebrada el 27 de marzo de 2014, por no constar en el expediente administrativo justificación alguna sobre los criterios de mayor eficiencia y eficacia ¾económica y ambiental¾ que conlleva la gestión municipal de esta clases de residuos. Y fue, precisamente, esta anulación la que motivó la aprobación definitiva de la modificación de la Ordenanza de Calvià objeto de análisis en la Sentencia del Tribunal Supremo comentada, que reintrodujo los preceptos anulados, que son los que imponen a los productores de residuos comerciales no peligrosos su incorporación obligatoria al servicio municipal de gestión. Ahora bien, en esta ocasión sí que se justificó con diversos informes la incorporación obligatoria, por lo que el Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto.
Enlace web: Sentencia STS 3506/2020 del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2020
