Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2017 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2923/2017-ECLI:ES:TS:2017:2923
Temas Clave: Clasificación de suelos; Planeamiento urbanístico; Urbanismo
Resumen:
El 14 de septiembre de 2012, se aprobó el Plan General de Ordenación Urbana de Abegondo (Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de la Junta de Galicia). Abegondo es una localidad próxima a la ciudad de A Coruña (aproximadamente a 20 kilómetros), con una población total de 5.533 habitantes (según datos actualizados a 2016 por el Instituto Nacional de Estadística).
Ciñéndonos a las previsiones de crecimiento en número de viviendas, contempladas en este instrumento urbanístico, sobresale el número de viviendas nuevas previstas, 2.622 para un horizonte temporal de 16 años. Este dato contrasta con el número de viviendas existentes actuales (3.400 viviendas), sobre todo porque la tendencia poblacional del municipio indica una disminución paulatina del número de habitantes en los últimos años.
Pues bien, dicha Orden aprobando el Plan General de Ordenación Urbana de Abegondo (PGOU) fue recurrida en su día por la Plataforma de Afectados por el Plan General, obteniendo una sentencia estimatoria a sus pretensiones del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha de 14 de abril de 2016, y consiguientemente anulando el PGOU. Tal sentencia, que fue analizada en esta misma REVISTA, fundamentaba su anulación esencialmente en la no razonabilidad de las previsiones del PGOU, en cuanto concernía al incremento del número de viviendas más arriba referenciado, al no quedar acreditada la viabilidad del plan a tenor de las perspectivas en él contenidas.
Pues bien, contra tal sentencia se alza la Xunta de Galicia y el propio ayuntamiento de Abegondo, interponiendo sendos recursos de casación, resueltos ahora por el Tribunal Supremo en la sentencia objeto de análisis.
Comienzan los recurrentes impugnando la sentencia por cuestiones de índole más procesal, tales como la valoración de la prueba, etc. Cuestiones todas ellas desechadas por el Alto Tribunal, sin que merezca la pena detenernos en ellas a nuestros efectos.
Conviene resaltar, eso sí, dos argumentos que presentan los recurrentes. El primero de ellos, sorprendente a mi parecer, relativo a la infracción del entonces vigente artículo 2 del texto refundido de la Ley de Suelo de 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), relativo a la proclamación del principio de desarrollo territorial y urbanismo sostenible -hoy, recogido en el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana-. El Tribunal Supremo rechaza tal argumento, al entender que es precisamente este principio el que se vulneraría por el PGOU, al recoger este instrumento un crecimiento desproporcionado.
En segundo lugar, aducen los recurrentes que se ha producido una quiebra de la “discrecionalidad de la potestad de planeamiento”, consagrada en diversas sentencias del Tribunal Supremo. Este principio o regla tan presente en la planificación urbanística, no impide sin embargo su control, también tradicional, jurisdiccional, a fin de comprobar que efectivamente las elecciones adoptadas por la administración sobre las opciones de crecimiento de un determinado municipio, se encuentran justificadas y basadas en datos objetivos y razonables. Por esta razón, el Tribunal Supremo tras hacer una buena síntesis de su posición jurisprudencial al respecto, rechaza también este motivo, al entender que la Sala de instancia ha realizado una valoración probatoria correcta que permite llegar a unas conclusiones coherentes sobre el control judicial de la discrecionalidad del planeamiento.
En fin, el Tribunal Supremo rechaza los recursos de casación, confirmando la anulación del PGOU de Abegondo efectuada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en su sentencia de 14 de abril de 2016.
Destacamos los siguientes extractos:
“En el motivo tercero se plantea la vulneración del artículo 2 (apartados 1 y 2) del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08) —en la redacción vigente al momento de los hechos litigiosos—, artículo en el que se proclama el denominado “Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”, y que, según la recurrente, la Sala de instancia vulnera por cuanto ha considerado injustificada la previsión de crecimiento de viviendas contenida en el POUM. En concreto critica que la sentencia haya tenido en cuenta que el 76,62% (1.904) del total (2.622) de las viviendas previstas en el PGOU se ubiquen el suelo rústico, pues no se tiene en cuenta, al mismo tiempo, la transformación prevista de dicho suelo, así como que dicho crecimiento ha de considerarse legal por cuanto el PGOU no puede dejar de clasificar como suelo urbano el que reúna las condiciones contenidas en la legislación urbanística (inserción en la malla urbana y dotación de servicios), y, como rural, el que corresponda a los asientos tradicionales que cuenten con la suficiente consolidación. Los preceptos invocados como infringidos imponen la obligación de proteger el suelo rural, siendo esta una situación distinta de la del suelo urbano, al tratarse estos de suelos que ya se encuentran transformados, no siendo, por ello ciertos los datos de viviendas expuestos en la sentencia.
Por ello, en síntesis, considera que sólo pueden computarse las viviendas que surjan de la transformación del suelo.
Tampoco este motivo puede prosperar pues el precepto, y principio que se dice infringido por la sentencia, es, justamente, el que resultaría afectado por el desproporcionado crecimiento poblacional e incremento de viviendas proyectado. La sentencia no niega —en modo alguno— la discrecionalidad con que cuentan las Administraciones demandadas para proyectar su decisión de planeamiento, pero la sentencia de instancia, tomando en consideración todos los elementos que antes hemos reseñado, no consigue encontrar justificación en los que fundamentar tan desmedido crecimiento; ni la historia poblacional del municipio (con un leve descenso poblacional en los últimos años), ni el cómputo de las viviendas construidas en los años anteriores, ni, por otra parte, los posibles factores de crecimiento poblacional, sirven a la Sala para justificar los crecimientos expresados, y, tal forma de proceder en la valoración de los elementos expresados en modo alguno se nos aparece como afectante al citado “Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”,
Pues el planeamiento proyectado –si es que realmente pretende un desarrollo sostenible–, no acredita ni un uso racional de los recursos naturales, ni toma en consideración los requerimientos que vienen impuestos por la economía, el empleo, la cohesión social, y, entre otros extremos, la protección del medio ambiente, que son los elementos que el precepto establece”.
“En el cuarto motivo se entiende por la Junta de Galicia producida la vulneración de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la “discrecionalidad de la potestad de planeamiento” contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1991.
En realidad, ya hemos hechos referencia a esta clásica situación, pues, como hemos expuesto, las Administraciones demandadas en la instancia obraron en el marco de la discrecionalidad que la legislación les confiere en el ejercicio de la potestad de planeamiento, pero tal ejercicio no se ha movido, por su injustificada desproporción de población y viviendas, en el marco de la realidad objetiva, como la Sala de instancia ha puesto de manifiesto en el marco del procedimiento contradictorio que ha resuelto con la sentencia impugnada. Esto, y no una discrecionalidad absoluta, es lo que proclama la jurisprudencia que se cita como infringida […].
Y, en fin, en nuestra también reciente STS de 4 de abril de 2017 hemos insistido en una larga y conocida línea jurisprudencial, a la que se refiere la recurrente como infringida:
“Así se recoge, entre otras muchas, en las SSTS de 11 de marzo de 1997, 15 de diciembre de 1986, 21 de diciembre de 1987, 18 de julio de 1988, 17 de junio de 1989, 22 de diciembre de 1990, 2 de abril de 1991, 12 de mayo de 1992, 15 de marzo de 1993, 9 de febrero de 1994, que, en materia de planeamiento, plasma el principio de que las decisiones de planificación, generalmente discrecionales, pero también regladas, pueden ser objeto de control jurisdiccional, fundamentalmente a través de los hechos determinantes y los principios generales de Derecho.
(…) Es cierto que la jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo que cita la Administración recurrente ha dejado claramente establecido que la amplia discrecionalidad de que goza la Administración en el campo del planeamiento urbanístico no impide el control jurisdiccional de tales aspectos discrecionales, a fin de evitar la arbitrariedad o desviación de poder en el ejercicio de la potestad planificadora (en debida aplicación de los principios consagrados en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución), debiendo por tanto verificar el órgano jurisdiccional si la decisión planificadora objeto de impugnación se ajusta a la realidad de los hechos y no constituye una desviación injustificada de los criterios generales del Plan, y asimismo, no es menos cierto que, según la misma doctrina jurisprudencial, igualmente reiterada y conocida, incumbe a la parte que invoca la actuación arbitraria, indebido ejercicio de las facultades discrecionales o desviación de poder en la actuación planificadora, la carga procesal de probar cumplidamente que concurren en los actos impugnados tales motivos de anulación. Como hemos expresado “ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes … ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo… . Y ello es así pues una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades y conveniencias podría llevar a la negación del mismo, perpetuando ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales al interés público y privado. Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular ex novo un planeamiento urbanístico, debe centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe estar suficientemente justificada, y apoyada en datos objetivos, para impedir que la impropiedad en el ejercicio de que el “ius variandi”, atente a los límites racionales y naturales de la discrecionalidad que se reconoce” ( STS de 25 de marzo de 2015, RC 1385/2006 )”.
Pues bien, tras ello, sólo nos resta señalar que el planteamiento de la Sala de instancia, su valoración probatoria y las conclusiones alcanzadas se sitúan con el claridad en el marco de la citada jurisprudencia que se dice infringida”.
Comentario del Autor:
La sentencia analizada rechaza los recursos de casación interpuestos contra una sentencia que anulaba el Plan General de Ordenación Urbana de Abegondo. Plan anulado precisamente por causa del incremento de viviendas -y, en consecuencia de habitantes- previsto en el mismo, que tanto la instancia como ahora el Tribunal Supremo consideran exagerado y poco razonable, atendiendo a los datos objetivos de crecimiento poblacional del municipio.
Resulta tradicional en nuestro ordenamiento urbanístico el principio de discrecionalidad del planificador. Pero obviamente ello de forma justificada y razonada. A tal misión responde precisamente la exigencia de memorias en los planes urbanísticos por parte de las legislaciones urbanísticas autonómicas, cuyo examen permiten conocer las intenciones del planificador y analizar si éstas o no son razonables.
Además, la introducción de estándares, clasificaciones de suelo obligatorias atendiendo a la situación fáctica del suelo (caso del suelo urbano consolidado o del suelo no urbanizable, sobre todo especial), etc., implantan elementos reglados en la planificación urbanística, sustraídos pues a la discrecionalidad. En esta misma línea, la introducción de los principios derivados del denominado urbanismo sostenible, que a priori podrían considerarse más como elementos inspiradores o principios del urbanismo, comienzan poco a poco a convertirse en un elemento esencial en la planificación urbanística, constriñendo la tradicional discrecionalidad del planificador.
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