Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de julio de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 3795/2016- ECLI: ES: TS: 2016:3795
Temas Clave: Estudio Estratégico Ambiental; litoral; parques eólicos marinos
Resumen:
La presente Sentencia resuelve el recurso de Casación 1623/2015 interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 4 de diciembre de 2014, en el Recurso Contencioso-administrativo 407/2009, sobre aprobación de estudio estratégico ambiental del litoral español para la instalación de parques eólicos marinos, siendo parte recurrida la Xunta de Galicia. Dicho recurso fue promovido por la Xunta de Galicia, siendo demandada la Administración General del Estado y codemandada la Fundación Oceana, contra la Resolución conjunta de la Secretaría General de Energía y de la Secretaría General del Mar, de 16 de abril de 2009 por la que se aprueba el estudio estratégico ambiental del litoral español para la instalación de parques eólicos marinos, publicada en el BOE de 8 de mayo de 2009, mediante resolución de 30 de abril de 2009 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia. La Audiencia estimó parcialmente el recurso, exclusivamente en lo concerniente, aun de forma orientativa, a las aguas interiores del litoral gallego. En este sentido, la Sala de instancia especificó que el Estudio Ambiental no puede incluir aguas interiores, pues el Real Decreto 1028/2007, de 20 de julio, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial, sólo proyecta su eficacia sobre dicho ámbito territorial, excluyendo, para el caso concreto, del Estudio las aguas interiores y que pueda haber una zonificación para la implantación de estos parques eólicos (F.J.2).
La Administración General del Estado interpone recurso de casación, insistiendo en el alcance del Estudio Estratégico Ambiental del litoral español para la instalación de parques eólicos marinos, de acuerdo con la disposición adicional tercera del mencionado RD, en el sentido de que el objetivo del mismo es la determinación de las zonas de dominio público marítimo-terrestre que, a los solos efectos ambientales, reúnen las condiciones favorables para la implantación de los parques eólicos marinos (F.J.3).
El TS estima el recurso, matizando que no hay conflicto competencial, sino una delimitación del ámbito territorial (F.J.5), que se concreta a través del estudio de los conceptos de mar territorial y aguas interiores (F.J.6).
Destacamos los siguientes extractos:
“Vamos a estimar el recurso, aceptando el motivo que se plantea, y recordando que la presente no se trata de una cuestión competencial, sino, por decirlo de alguna manera, de una delimitación de «ámbito territorial»; así lo ha entendido la SAN de instancia que, con claridad, ha expuesto su ratio decidendi. En concreto, se señalaba en la citada SAN que «… el Estudio finalmente aprobado, y aquí recurrido, al margen de cuestiones competenciales, incide en extralimitación normativa en todo lo especificado en el mismo respecto de las aguas interiores … habiéndose de estimar el recurso en este punto pero limitándose el pronunciamiento a lo concerniente a las aguas interiores en las que si concurre un interés de la recurrente dadas sus competencias».
Dicho de otra forma, como quiera que la Xunta de Galicia cuenta con competencias en el ámbito de su aguas territoriales, tiene, por ello, legitimación para la impugnación del Estudio Estratégico aprobado por el Estado, que, con la aprobación del citado Estudio —y al incluir en su ámbito las aguas interiores gallegas—, ha invadido el «ámbito territorial gallego», aunque no las competencias de la Xunta, de las que carece en la materia.
(…) «A tenor de lo expuesto, no cabe duda que el principio de colaboración se ha plasmado en el Real Decreto impugnado en lo que se refiere al documento de caracterización del área eólica mediante un sistema 8 de consulta a las Comunidades Autónomas afectadas, que ningún reparo suscita desde el punto de vista de su constitucionalidad. Las Comunidades Autónomas no han sido excluidas de la selección del adjudicatario del proceso de concurrencia, que culmina con la reserva de zona, y que se inicia una vez elaborado y aprobado el documento de caracterización. De acuerdo con el art. 15 del Real Decreto impugnado, forma parte del comité de valoración un representante designado por la Consejería con competencias en materia de energía de cada una de las Comunidades Autónomas y ciudades autónomas que linden con el área eólica marina. El hecho de que las Comunidades Autónomas, cuyas competencias pueden verse afectadas por la reserva de zona para instalaciones de este tipo, sólo cuenten con un representante con voz y voto en el órgano colegiado, no les impide expresar su parecer en relación a todos aquellos aspectos que pueden afectar a sus competencias y conformar mediante su voto la voluntad del órgano colegiado.
Finalmente, tampoco se elimina la participación de las Comunidades Autónomas en el otorgamiento de la autorización de la instalación. De acuerdo con el art. 27 del Real Decreto impugnado, resulta que los trámites de información pública, alegaciones, información a otras Administraciones públicas y resolución, se harán de acuerdo con los arts. 125 , 126 , 127 y 128 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre , por lo que el Real Decreto impugnado no contiene una regulación distinta del mencionado Real Decreto, que no es objeto de impugnación en este conflicto de competencias, ni ha sido objeto de alegación alguna»” (F.J.5).
“ En consecuencia, desde una perspectiva sistemática del precepto, hemos de señalar que tanto el constituyente (132.2 CE) como el legislador (3 LC) se han querido referir, en todo momento, a cuatro bienes de dominio público marítimo terrestre: La (1) zona marítimo terrestre, la (2) playa, el (3) mar territorial y los (4) recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, procediendo a definir los dos primeros bienes de dominio público en la misma LC (por cuanto se trata de concepto que se incluyen en el ámbito sectorial objeto de la misma ley), y, remitiéndose a su legislación específica para definir los dos últimos, ya que los conceptos de mar territorial y de recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, son conceptos que exceden del propio ámbito de la legislación estatal sobre costas.
Por otra parte, igualmente nos interesa destacar que el legislador ordinario ha situado, como integrantes del dominio público marítimo-terrestre, junto al «mar territorial», y, pese a su ausencia en el precepto constitucional, a «las aguas interiores», remitiéndose —al igual que para el «mar territorial»— a su “legislación específica” para su definición y regulación.
En consecuencia, no contamos en la vigente LC con un definición del “mar territorial” ni de “aguas interiores”, ni con un concepto de recursos naturales, ni, en fin, con los conceptos de zona económica y la plataforma continental, donde, en principio, y en el ámbito del medio marino, los recursos naturales se encontrarían” (F. J.6).
“Debemos, pues, acoger el único motivo propuesto por la Administración estatal recurrente, y, por las mismas argumentaciones expuestas, procede desestimar el recurso contencioso administrativo formulado por la Xunta de Galicia en su integridad —y no estimarlo de forma parcial— contra la Resolución conjunta de la Secretaría General de Energía y de la Secretaría General del Mar, de 16 de abril de 2009 por la que se aprueba el Estudio Estratégico Ambiental del litoral español para la instalación de parques eólicos marinos, publicada en el BOE de 8 de mayo de 2009, mediante Resolución de 30 de abril de 2009 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia2 (F.J.10).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada resulta de interés en un doble sentido: por un lado, por el ajuste, si se nos permite la expresión, que lleva a cabo en relación con la noción de conflicto de competencias, y el matiz introducido por el elemento de la territorialidad, tal y como se aprecia en los extractos seleccionados. Por otro, porque el aludido Estudio Estratégico Ambiental como documento de partida para el diseño y la implementación de los parques eólicos marinos hubiera podido significar una magnífica oportunidad para el impulso de los mismos en nuestro país, en claro contraste con la situación de escasa aplicación del Real Decreto 1028/2007.
En nuestra opinión, el citado Real Decreto es una norma compleja en su aplicación, tanto desde el punto de vista procedimental, como desde la perspectiva de las relaciones interadministrativas, entre Estado y Comunidades Autónomas, que encuentran grandes dificultades en su articulación bajo este régimen (al respecto, véase https://www.actualidadjuridicaambiental.com/articulo-doctrinal-los-retos-de-la-energia-eolica-marina-en-espana-el-papel-de-las-c-c-a-a-y-la-ordenacion-de-los-espacios-marinos-ante-la-directiva-201489ue/ ).
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