Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 1567/2021, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT)
Fuente: STS 3618/2022 – ECLI:ES:TS:2022:3618
Palabras clave: Evaluación ambiental. Declaración de impacto ambiental. Caducidad. Parque eólico. Proyecto sectorial de incidencia supramunicipal.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Xunta de Galicia y Fergo Galicia Vento, S.L. contra la Sentencia núm. 310/20, de 11 de diciembre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justiciade Galicia, compareciendo como parte recurrida la Fundación Oso Pardo. En dicha Sentencia, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia estimó el recurso çontencioso-administrativo interpuesto por la Asociación para a defensa ecoloxica de Galiza (ADEGA), la Fundación Oso Pardo y la Sociedade Galega de Ornitoloxia contra la Resolución de la Dirección General de Energía y Minas de 4 de julio de 2019, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de la Junta de Galicia de 27 de junio de 2019, que aprueba la modificación del proyecto sectorial de incidencia supramunicipal del Parque Eólico de Oribio, así como las disposiciones normativas contenidas en el mencionado proyecto, declarando su nulidad.
La cuestión que centra la discusión es determinar si, siendo firme el otorgamiento de una autorización para la instalación de un parque eólico, con la preceptiva declaración de impacto ambiental, dicha declaración de impacto ambiental puede cuestionarse con ocasión de la impugnación del acuerdo de modificación de la aprobación definitiva de ese proyecto. Por ello, la cuestión sobre la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar “si, tras el otorgamiento de la autorización administrativa ¾que devino firme¾ de un parque eólico cabe discutir ¾con ocasión de la impugnación del acuerdo de modificación de la aprobación definitiva de ese proyecto de parque eólico como proyecto sectorial de incidencia supramunicipal¾ la conformidad a derecho de la declaración de impacto ambiental (DIA)”. Para ello, señala como normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación, los artículos 14.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos ¾actual art. 43 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental¾; 131.10 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica; y 35.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras, si así lo exige el debate finalmente trabado en el recurso.
En su recurso de casación, la Xunta de Galicia, en primer lugar, considera que la sentencia de instancia vulnera el artículo 35.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas y de la jurisprudencia que lo interpreta y sostiene que no se ha producido la caducidad de la autorización originaria de la instalación eólica, al no haber dictado la administración un acto administrativo haciendo dicho declaración; y, en segundo lugar, en relación con la declaración de impacto ambiental emitida con ocasión de la originaria autorización, considera que se ha infringido el artículo 14.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, que comporta una aplicación retroactiva de la posterior Ley 21/2013, de evaluación ambiental.
Por su parte, la mercantil titular de la autorización, aduce en su recurso de casación que la declaración de impacto ambiental originaria no puede estimarse caducada porque fue otorgada al amparo de lo establecido por el Real Decreto Legislativo 1/2008, que no establecía plazo específico de vigencia, añadiendo que tampoco se exige por la normativa de la Unión Europea sobre la materia y que, además, resulta de aplicación la normativa autonómica vigente en su momento. En consecuencia, entiende que la sentencia de instancia aplica retroactivamente el plazo de caducidad, lo que resulta improcedente. Asimismo, también considera improcedente la declaración de oficio por el tribunal de la caducidad sin existencia de un acto previo de la administración.
Por el contrario, la Fundación Oso Pardo, en primer lugar, se opone a pretender la aplicación del artículo 35.1.a) de la Ley 39/2015, en relación con la caducidad de las autorizaciones y la exigencia de que deba dictarse una resolución expresa motivada sin que puedan declararla los tribunales cuando no lo haya hecho la administración. Asimismo, refuerza este argumento apelando al hecho de que la declaración de impacto ambiental no constituye un acto definitivo, sino que por su propia naturaleza no comporta una vigencia indefinida en el tiempo. En segundo lugar, señala que el Real Decreto Legislativo 1/2008 sometió las declaraciones de impacto ambiental anteriores al plazo de cinco años de vigencia en el establecidos y considera que esta exigencia, sin perjuicio de su naturaleza de legislación básica o no, es aplicable supletoriamente.
El Tribunal Supremo rechaza los argumentos esgrimidos por la Xunta de Galicia y por la mercantil Fergo Galicia Vento, S.L. contra la Sentencia 310/2020, de 11 de diciembre, dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso contencioso-administrativo 7429/2019, y declara que no ha lugar al recurso de casación interpuesto, sin hacer pronunciamiento concreto sobre costas procesales.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) hemos concluido en las sentencias previas que tanto el Proyecto de construcción de un Parque Eólico como el PSIS que lo hace posible en unos determinados terrenos, requieren, cada uno de dichos instrumentos, su correspondiente evaluación ambiental (…).
Tanto el Proyecto de Ejecución de la instalación de Parque Eólico, como al PSIS exigían una evaluación ambiental independiente y si, como se ha dicho, en el caso de autos, tan solo existía una DIA emitida con la originaria aprobación del Proyecto de la instalación eólica, pero no del PSIS, deberemos concluir que con ocasión de la Modificación del instrumento del planeamiento que exigía la modificación del inicial proyecto de la instalación requería una específica DEA.
Sobre esa primera conclusión debemos tener en cuenta que si es esa modificación del instrumento de planificación la que exige la evaluación ambiental, comporta que por la fecha en que se inicia la tramitación de esa modificación (2018), ya se encontraba en vigor la Ley desde hacía cinco años la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, por lo que a sus exigencias debía estarse.
Partiendo de ese régimen jurídico aplicable, y admitiendo, a los meros efectos de la polémica que aquí se suscita, que esa Modificación del PSIS comportaría una modificación “menor” del mismo y, por tanto, que conforme al artículo 6- 2º-a) de la Ley de 2013, solo debía someterse a una evaluación ambiental estratégica simplificada, la argumentación de las partes recurrentes no puede ser acogida. Ya de entrada, deberá concluirse que tan siquiera se evacuó esa modalidad de evaluación, lo cual, de por sí, comportaba la nulidad de la aprobación de la modificación. Pero es que además de ello, no ofrece duda alguna, y resulta palmario, que cuando el órgano ambiental, de conformidad con el artículo 31-2º de la LEA, debiera pronunciarse sobre dicha declaración, la conclusión no podía ser otra que la de, cuando menos, declarar la necesidad de una DEA ordinaria, dados los cambios que se habían producido sobre los terrenos desde que se había emitido aquella primera DIA, que lo fue del Proyecto de Parque, no del PSIS. Y ello por cuanto solo en esa tramitación ordinaria puede hacerse la declaración que autoriza el artículo 18-4º-a) de la LEA; declaración de inviabilidad que no autoriza la declaración abreviada. Y en este sentido no puede desconocer la situación de los terrenos al momento en que se acomete la aprobación de la Modificación del instrumentos de ordenación territorial, como se deja constancia en la sentencia recurrida, afectando a terrenos incluidos en la Rede Natura 2000, lo cual no solo exigía la evaluación ambiental estratégica, conforme al artículo 6-1º-b) de la LEA, sino que conforme al mencionado precepto, por esa circunstancias, solo podía ser objeto de una declaración ambiental ordinaria.
Es decir, sería suficiente con el razonamiento expuesto para concluir en la nulidad de la aprobación de la Modificación del PSIS en la resolución objeto de impugnación en el presente proceso (…).
En conclusión, debemos declarar que la respuesta a la cuestión casacional suscitada ha de ser, reiterando lo ya declarado, que “es admisible y obligado que la Administración competente para autorizar la instalación de un Parque Eólico, conforme a la normativa aplicable al presente supuesto, proceda a una valoración de la Declaración de Impacto Ambiental emitida con ocasión de la tramitación de la aprobación del Proyecto de Ejecución, a los efectos de la aprobación del instrumento de ordenación territorial que constituyen los Proyectos de Instalaciones con Incidencia Supramunicipal, pudiendo denegarse la aprobación de dicho instrumento de ordenación con fundamento en la mencionada evaluación ambiental y sin perjuicio de la valoración que se hubiese realizado a los efectos de la autorización del Proyecto de Ejecución”” (FJ 3º).
“(…) Es cierto que la caducidad, en cuanto que extinción de un derecho adquirido por el mero hecho del transcurso del tiempo, no puede declararse sin dar oportunidad al interesado con el fin de que pueda hacer alegaciones a esa extinción; lo cual comporta la realización de una serie de trámites que han de concluir precisamente en una resolución expresa en que así se declare y, ciertamente que de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, esa decisión deberá estar motivada. Por dichas razones no es admisible que puedan los Tribunales de Justicia, al revisar las autorizaciones o licencias que se hubiesen otorgado, declararla en sus sentencias. Y en ese sentido sirven de claro ejemplo las sentencias que se citan por las partes aquí recurrentes. Ahora bien, la sentencia no se limita, como parece concluirse de las alegaciones de los recurrentes, a la mera declaración de la caducidad de manera directa del pretendido derecho de la titular de la autorización para la instalación del parque eólico; lo que se razona por el Tribunal sentenciador es que esa autorización requiere un presupuesto, la evaluación ambiental, y que la única declaración realizada al respecto no era eficaz. Ciertamente que es la Administración la que ha de declarar la caducidad pero, por un lado, nole es dable a la Administración apreciar o no la caducidad sino que, sometida al principio de legalidad en sus actuaciones, si se concurren sus presupuestos, está obligada a esa declaración; de otro lado, cuando, como aquí sucede, la caducidad no afecta directamente a la decisión adoptada –es decir, la aprobación de la Modificación del PSIS– sino que tiene como presupuesto una previa declaración que no está vigente por haber caducado, el principio de legalidad imponía a la Administración denegar dicha aprobación y para ello motivarla en la caducidad. Y como quiera que esa era la legalidad aplicable, el Tribunal de lo Contencioso estaba obligado a hacer esa declaración, que no es la caducidad de la declaración ambiental directamente, sino la aprobación de la modificación precisamente porque la única declaración ambiental existente no era eficaz (…).
Así pues, si la evaluación ambiental constituye un presupuesto de la aprobación de los instrumentos del planeamiento, la plena eficacia de esa declaración condiciona dicha aprobación, que es lo que se razona en la sentencia de instancia, por lo que debe rechazarse la cuestión formal que se denuncia por los recurrentes con relación a la potestad del Tribunal sentenciador para realizar ese razonamiento, que no declaración de manera directa sobre la caducidad.
Queda aún por resolver el segundo de los debates suscitados, es decir, la posibilidad de que la DIA que se emitió en el año 2005, y conforme a la legislación entonces vigente, estaba sujeta a plazo en su eficacia. Como ya se ha dicho, el argumento de las partes recurrentes es que aquella normativa no establecía plazo alguno por lo que no le es aplicable los plazos establecidos por la LEA de 2013 porque se produciría una inadmisible aplicación retroactiva.
Es decir, el caso de autos, difiere de ese esquema general en aquellos supuestos en los que lo cuestionado en el proceso no es propiamente la revisión o los efectos de una autorización o licencia concedida, sino la pretensión de que el objeto de dicha resolución se pretenda modificar, que es lo aquí cuestionado, porque lo que se razona en la sentencia recurrida no es una declaración originaria de que la autorización para la instalación del Parque Eólico esté caducada, sino la pretensión de que el objeto de esa autorización pueda modificarse. Y es a esos efectos a lo que responde toda la argumentación que en la sentencia se hace sobre la caducidad, de tal forma que esta institución no considera a los efectos de declarar que el originario proyecto esté caducado, como una declaración autónoma, sino que la Administración, cuando se le hizo la petición de modificación, lo que debió promover es precisamente los trámites para declarar la caducidad. En suma, la argumentación de la caducidad sirve como un fundamento más de que la resolución impugnada ¾modificación de una autorización¾ no está ajustada a Derecho. Que ello es así lo pone de manifiesto la misma Jurisprudencia que se cita por las partes recurrentes, en especial la sentencia de esta Sala 1442/2020, de 4 de noviembre(ECLI:3581) en la que se declara que no es admisible considerar, a los efectos impositivos vinculados a una licencia urbanística, declarar la caducidad por la Hacienda a los efectos del inicio del plazo de prescripción, porque dicha licencia, mientras no se declare caducada, produce los efectos pertinentes; pero lo que no puede pretender es que la misma Administración, desconociendo la caducidad ya producida modifique dicha licencia con un nuevo acto autorizatorio; supuesto bien diferente del de autos” (FJ 4º).
Comentario de la autora:
La Sentencia del Tribunal Supremo objeto de análisis tiene un especial interés en relación con la evaluación ambiental. En particular, destacamos dos aspectos. Por una parte, plantea la articulación entre un proyecto de construcción de un parque eólico y el instrumento de planeamiento que lo hace posible en unos determinados terrenos ¾el Plan sectorial de incidencia supramunicipal¾ y la relación de ambos instrumentos con la normativa ambiental. Al respecto, el Tribunal Supremo considera que cada uno de dichos instrumentos exige una evaluación ambiental independiente. En el caso concreto que originó la Sentencia, solo existía una declaración de impacto ambiental emitida con la originaria aprobación del Proyecto de la instalación eólica, pero no se había sometido a evaluación ambiental el Plan sectorial de incidencia supramunicipal, lo que lleva al Tribunal a considerar que “con ocasión de la Modificación del instrumento del planeamiento que exigía la modificación del inicial proyecto de la instalación requería una específica DEA” (FJ 3º). Asimismo, el Tribunal Supremo entiende que es admisible y obligado que la administración competente para autorizar la instalación de un parque eólico proceda a una valoración de la declaración de impacto ambiental del proyecto de ejecución, a los efectos de la aprobación de un instrumento de ordenación territorial (en este caso, el proyecto de instalaciones con incidencia supramunicipal), y deniegue la aprobación de dicho instrumento de ordenación territorial en base a la declaración de impacto ambiental y sin perjuicio de la valoración que se hubiese realizado a los efectos de la autorización del proyecto de ejecución.
Por otra, fija jurisprudencia sobre la caducidad de las declaraciones impacto ambiental. En el caso concreto, la Xunta de Galicia había concedido una modificación de la autorización al Parque eólico de Oribio en 2019 utilizando una declaración de impacto ambiental emitida en 2005, catorce años antes, aun cuando las condiciones de los terrenos eran totalmente diferentes y había quedado obsoleta ¾por ejemplo, no tenía en cuenta el régimen de protección que se había otorgado a la zona, designada como zona especial de conservación e integrada en la Red Natura 2000¾. Al respecto, el Tribunal Supremo considera que, si bien la caducidad debe declararse por las administraciones públicas de acuerdo con los trámites establecidos por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas y los tribunales de justicia no pueden sustituir a las administraciones en la declaración de caducidad de la declaración de impacto ambiental y declararla en sus sentencias al revisar las autorizaciones, sí que pueden declarar que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental que acompaña la modificación de la autorización no es válido y anular tal modificación, cuando la administración competente, sometida al principio de legalidad y estando obligada a declarar la caducidad de la declaración de impacto ambiental por concurrir sus presupuestos, no procede a tal declaración. En efecto, el Tribunal Supremo considera que corresponde a la Administración declarar la caducidad y que, en el caso concreto, el principio de legalidad imponía a la administración denegar la aprobación de la modificación del Plan sectorial de incidencia supramunicipal y motivarla en la caducidad de la declaración de impacto ambiental. Ahora bien, teniendo en cuenta la legalidad aplicable, “el Tribunal de lo Contencioso estaba obligado a hacer esa declaración, que no es la caducidad de la declaración ambiental directamente, sino la aprobación de la modificación precisamente porque la única declaración ambiental existente no era eficaz” (FJ 4º).
Enlace web: Sentencia STS 3618/2022 del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2022.
