Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 3217/2011
Temas Clave: Evaluación de Impacto Ambiental; Red Natura 2000; Centro Penitenciario
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Diputación Foral de Álava contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2008, por el que se declara excluido del trámite de evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un centro penitenciario en el término municipal de Iruña de Oca (Álava), por la urgencia e interés general presentes en el mismo.
La Administración recurrente considera que el acuerdo es nulo de pleno derecho por vulnerar tanto la directiva 92/43/CEE (Directiva de Hábitats) como la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. En su opinión, el Consejo de Ministros estaba inhabilitado para excluir el proyecto de centro penitenciario del requisito de evaluación de impacto ambiental, pues ello infringe radicalmente el artículo 6.2 de la Directiva 92/43/CEE y el 45.2 de la Ley 42/2007, ya que al no llevarse a cabo la evaluación tampoco se han adoptado medidas para evitar daños en la zona y las especies que la habitan. En su opinión, el Gobierno se apoya en la disposición adicional segunda del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, pero ignora la normativa específica que debe aplicarse en este caso y que impide acudir a la referida disposición adicional, ya que de ella se desprende que cualquier proyecto que pueda afectar a lugares incluidos en la Red Natura 2000 debe someterse a evaluación ambiental y en el caso concreto se afectaba –o se podía afectar– de forma apreciable a un espacio perteneciente a dicha Red (al lugar de interés comunitario del río Zadorra). Por su parte, la Administración General del Estado considera que no puede admitirse que el proyecto pueda afectar de forma apreciable al lugar de interés comunitario del río Zadorra, por lo que no resultan de aplicación la Directiva 92/43/CEE y la Ley 42/2007.
El Tribunal Supremo desestima el recurso entablado por la Diputación de Álava. Utiliza para ello diferentes argumentos. En primer lugar, sobre la normativa ambiental aplicable considera que resultan aplicables tanto el Real Decreto Legislativo 1/2008 como la Directiva 92/43/CEE y la Ley 42/2007 y entiende que la posibilidad de exclusión del trámite de evaluación ambiental mediante acuerdo motivado del Consejo de Ministros –recogida en la disposición adicional 2ª del Real Decreto Legislativo 1/2008– no puede aplicarse a la evaluación de proyectos que afecten a espacios de la Red Natura 2000 sobre la que versa la disposición adicional 4ª del Real Decreto Legislativo 1/2008, siendo necesario en estos casos “una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar” y deriva esta conclusión de la misma existencia de la disposición adicional 4ª y de su contenido y naturaleza. En segundo lugar, determina el alcance de la “adecuada evaluación” de las repercusiones del proyecto que ordenan tanto el Real Decreto Legislativo 1/2008 como la Ley 42/2007 y la Directiva 92/43/CEE e interpreta que en estos casos se impone la exigencia de que se haga una evaluación ambiental adecuada y que se adopten las medidas compensatorias necesarias para la protección del espacio afectado y la conservación de la coherencia global de la Red Natura 2000. En tercer lugar, considera que el proyecto que se discute ha cumplido con la referida exigencia de efectuar una evaluación ambiental adecuada conforme a la normativa referenciada y con la adopción de medidas compensatorias. Por último, sostiene que la alegación de falta de motivación del Acuerdo del Consejo de Ministros es infundada.
Destacamos los siguientes extractos:
“Discuten las dos partes sobre la normativa ambiental aplicable, sosteniendo la recurrente que la normativa específica que resulta de aplicación es la Directiva 92/43/CEE, del Consejo , relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Directiva de Hábitats) y la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (Ley 42/2007, de 13 de diciembre ), mientras que el Abogado del Estado defiende que la norma aplicable, al menos con carácter prevalente, es el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental (aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , que refunde y armoniza el anterior Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , reformado varias veces).
En realidad, tal debate es intrascendente, pues no solamente todas las referidas normas son aplicables, sino que además no resultan contradictorias entre sí, pese a lo que aparentemente creen las partes contendientes. En concreto y como vamos a ver a continuación, la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental incorpora textualmente los mismos mandatos de las otras disposiciones que serían aplicables al caso y que, como es natural, es preciso interpretar de manera sistemática tanto en el marco de la propia Ley como en el referido conjunto normativo.
(…) no cabe duda de que dicha exclusión comprende la exención de la obligatoriedad de efectuar la evaluación de impacto ambiental que derivaría de la previsión contenida en el artículo 3.2 .a), en el supuesto, como es el caso, de que el órgano ambiental hubiera decidido realizar dicha evaluación tras un examen específico del proyecto de que se trate. Ahora bien, no es posible llegar a la misma conclusión en los supuestos del apartado 2.b del mismo precepto (proyectos que afectan a la Red Natura 2000) y ello por la existencia de la disposición adicional cuarta de la propia Ley de Evaluación de Impacto Ambiental que, como ya explicamos, asume y se remite a las exigencias de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la cual transpone a su vez la Directiva de Hábitats.
Esta conclusión de que la posibilidad de exclusión del trámite de evaluación ambiental no puede aplicarse a la evaluación de proyectos que afecten a espacios de la Red Natura 2000 sobre la que versa la disposición adicional cuarta –que viene a ser un desarrollo del citado artículo 3.2.b de la propia Ley– se deriva de una doble circunstancia: en primer lugar, de la misma existencia de la disposición adicional cuarta (a) y, en segundo lugar, de su contenido y naturaleza (b).
(a) La disposición adicional cuarta se encuentra en el mismo plano normativo que la disposición adicional segunda , sin que ninguna de ellas haga referencia expresa a la otra. La disposición adicional segunda contempla la posibilidad de que el Consejo de Ministros excluya, por razones imperiosas de interés público, la evaluación de impacto ambiental que resulte obligada por la propia Ley. Es, por tanto, una previsión excepcional que debe interpretarse de forma estricta. Por su parte, la disposición adicional cuarta, seguidamente y sin referirse a la disposición adicional segunda, recoge la necesidad de someter a una “adecuada evaluación” a aquellos proyectos que puedan afectar directa o indirectamente a espacios de la Red Natura 2000. De ello no cabe sino concluir que las previsiones que el legislador realiza en esta última disposición adicional se contemplan como una excepción a la posibilidad de excluir la evaluación ambiental prevista en la disposición adicional segunda.
(…) (b) Todavía de más relevancia resulta el hecho de que la disposición adicional cuarta no es una simple previsión de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, sino que supone, como ya hemos indicado reiteradas veces, una incorporación de las exigencias de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (y, por ende, de la Directiva de Hábitats) en relación con los espacios de la Red Natura 2000. Lo cual lleva a la conclusión de que no es posible someter tales exigencias, derivadas en último término de una norma comunitaria, a la posibilidad de suspensión excepcional prevista en la disposición adicional segunda, no contemplada en la propia Directiva” (FJ 3).
“La conclusión de todo lo que antecede es que no existe un procedimiento de evaluación ambiental específico en cumplimiento de las exigencias de la Directiva de Hábitats y de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad o que tal procedimiento sea el ordinario regulado por la Ley de Impacto Ambiental. Esta conclusión es, por lo demás, aceptada por la recurrente, que cita incluso jurisprudencia comunitaria al respecto. Antes al contrario, lo que se prevé para los proyectos como el de autos que, sin tener lugar en espacios de la Red Natura 2000, les puedan afectar directa o indirectamente, es la exigencia de que se haga una evaluación ambiental adecuada y que se adopten las medidas compensatorias necesarias para la protección del espacio afectado y la conservación de la coherencia global de la Red Natura 2000” (FJ 4).
“En síntesis y como vamos a explicar, la ausencia de previsión de un procedimiento para efectuar la referida “adecuada evaluación” hace que haya que adoptar una perspectiva eminentemente material para ver si se han cumplido los objetivos de la exigencia de dicha evaluación. Y, examinadas las actuaciones de evaluación ambiental llevadas a cabo y las medidas compensatorias aprobadas, es preciso llegar a la conclusión de que se ha cumplido con la exigencia comunitaria y nacional relativa a la conservación de espacios de la Red Natura 2000 que puedan resultar afectados por proyectos desarrollados fuera de ellos.
En efecto, en cuanto a la evaluación ambiental y frente a lo que sostiene la Diputación recurrente, la Memoria efectuada por la Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios incluye un estudio de los impactos que supondría la construcción del centro penitenciario que satisface suficientemente la necesidad de la evaluación ambiental requerida.
En primer lugar es preciso recordar que la evaluación adecuada exigida por la referida disposición adicional cuarta de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental lo es exclusivamente a los efectos de neutralizar los efectos nocivos sobre un espacio de la Red Natura 2000 próximo al proyecto. Se trata, por tanto, en este caso, de paliar los efectos indirectos de una obra sobre dicho espacio, el río Zadoya, impactos que la propia Diputación recurrente concreta en el posible vertido de aguas residuales y en los movimientos de tierras. Debemos señalar, asimismo, que el fundamento de la impugnación lo constituye precisamente la alegada infracción procedimental de no haber cumplido las exigencias legales relativas a la protección de la Red Natural 2000.
Por otro lado, es verdad que la evaluación realizada por la Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios se hizo a otros efectos –precisamente, para decidir sobre de realizar un estudio de impacto ambiental de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3.2.a) de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 del mismo texto legal, según pone de relieve la recurrente–, pero ello no impide tomarla en consideración a los efectos de si cumple con las exigencias de la disposición adicional cuarta de la propia Ley de Evaluación de Impacto Ambiental . Y lo cierto es que contiene un estudio de las distintas afecciones ambientales que produciría el proyecto (epígrafe 7) y una propuesta de distintas medidas para neutralizar el impacto medioambiental del mismo (epígrafe 8). Y, del examen de ambos apartados y de su confrontación con los potenciales impactos ambientales del proyecto sobre el lugar de interés comunitario del río Zadoya ya mencionados, se puede concluir que tales impactos están contemplados y que se proponen medidas encaminadas a evitar que los mismos puedan amenazar la integridad del lugar de interés comunitario afectado.
Por último, no cabe olvidar que el objetivo último de la evaluación es la adopción de “las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global de Natura 2000” (disposición adicional cuarta, apartado 2 ) y que el acuerdo impugnado recoge medidas encaminadas tanto a paliar la posible afección al río Zadoya –aspecto en el que se funda el recurso de la Diputación–, como otras afecciones medioambientales y culturales. En particular y en lo que afecta al referido lugar de interés comunitario del río Zadoya, se prevén medidas destinadas a evitar los vertidos de la estación de aguas residuales sobre el mismo, que se han concretado, tal como se anunciaba en el acuerdo impugnado, en la conexión de la estación a la red municipal. Y se prevé asimismo la reposición de la vegetación que se pueda haber originado en la ribera del río Zadoya, medida compensatoria de los posibles movimientos de tierra que hayan podido producirse. Por otra parte, las objeciones que formula la Diputación alavesa a la eficacia y utilidad de las medidas compensatorias adoptadas en el acuerdo del Consejo de Ministros que se impugna no puede ser aceptada, pues se trata de afirmaciones que no resultan evidentes por sí mismas y que hubieran necesitado, en su caso, de una actuación probatoria pericial que no ha sido intentada por la recurrente, sin que de la amplia documentación aportada por las partes se pueda extraer con la debida claridad tales conclusiones.
(…) Lo anteriormente expuesto, que conduce a la desestimación de la demanda en este punto, no obsta a que se deba reconocer que, aunque hayamos llegado a la conclusión de que se han salvado las exigencias de una evaluación adecuada y de adoptar medidas compensatorias en un supuesto de una afección indirecta y limitada a un lugar de interés comunitario, el procedimiento seguido no es el que mejor satisface tales exigencias. En efecto, aunque la impugnación de la actora no haya determinado la declaración de ilegalidad del acuerdo impugnado, tiene sin embargo razón en que lo más adecuado hubiera sido la realización, además de los trámites seguidos, y con posterioridad a los informes emitidos por las restantes Administraciones consultadas, de un estudio de evaluación ambiental destinado de manera específica a cumplir las exigencias de la disposición adicional cuarta de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y del artículo 45.4 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. La ausencia de un procedimiento específico legalmente regulado obliga al órgano judicial –como ha tenido que hacer esta Sala– a efectuar un juicio material sobre la suficiencia de los trámites llevados a cabo en la tramitación que puede conducir, en su caso, a un juicio negativo” (FJ 5).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia, el Tribunal Supremo clarifica que la posibilidad de exclusión del trámite de evaluación ambiental mediante acuerdo motivado del Consejo de Ministros –recogida en la disposición adicional 2ª del Real Decreto Legislativo 1/2008– no puede aplicarse a la evaluación de proyectos que afecten a espacios de la Red Natura 2000, siendo necesario en estos casos “una adecuada evaluación” y la adopción de medidas compensatorias para la protección del espacio afectado y la conservación de la coherencia global de la Red Natura 2000. Dada la ausencia de un procedimiento específico para realizar esta “adecuada evaluación”, el Tribunal Supremo opta por la realización de un juicio material sobre la suficiencia de los trámites llevados a cabo en la tramitación.
