Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2059/2016- ECLI:ES:TS: 2006:2059
Temas Clave: Retribución especial; clasificación de instalaciones; certeza
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso contencioso-administrativo número 1/833/2014 interpuesto por la representación procesal de las mercantiles Hedensted pv VI, S.L. y Hedensted pv VII, S.L., contra la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, siendo parte demandada la Administración del Estado.
Fundamentalmente, las recurrentes solicitan la nulidad de la Orden citada por entender que la misma es manifiestamente contraria al Real Decreto-Ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, a la Ley del Sector Eléctrico 24/2013, de 26 de diciembre, y al Real Decreto 413/2014, de 6 de julio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos. Específicamente, la pretensión anulatoria se apoya en el incumplimiento del art. 13 de este último Real Decreto, en cuya virtud se dispone que “una Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, debería contener una clasificación de las instalaciones tipo en función de sus características y un código para todas y cada una de las instalaciones tipo que resulten”, así como por el hecho de que, en función de la Disposición Adicional Segunda del Reglamento, debe prescribirse que por cada instalación tipo que se defina “se fijará un código que será incluido en el registro de régimen retributivo específico” (F.J.1).
Las recurrentes, sin embargo, no disponen de este código y, en consecuencia, no tienen acceso al nuevo régimen retributivo, de ahí que, junto a la anulación de la Orden, soliciten que se les atribuya a las Instalaciones de Hedensted VI y VII sus correspondientes códigos IT. En este sentido, se pone de manifiesto que la Orden ministerial resulta incompleta, pues existen instalaciones que no encajan en un determinado código IT, debiendo haberse previsto una categoría residual (F.J.1).
Finalmente, el TS, tras el análisis de la legislación citada, estima el recurso, de acuerdo con las consideraciones realizadas por las recurrentes, en el entendido de que la Orden incurre en una omisión determinante de su invalidez parcial, “al no prever para las instalaciones de las que son titulares las mercantiles demandantes, acogidas al régimen primado establecido en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, y otras de similares características pertenecientes al grupo b.1.1-II” (F.J. 3), de forma que esta omisión resulta contraria a los principios de “certeza y complitud del Ordenamiento jurídico”, asociados al principio de seguridad jurídica en los términos del art. 9.3. CE.
Destacamos los siguientes extractos:
“En aras de una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo, procede referir que en el Anexo I de la Orden IET/1045/2014 impugnada se establecen las equivalencias entre categorías, grupos y subgrupos del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, y del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, con las del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, así como las diferentes instalaciones tipo y sus códigos correspondientes. Se admite que las tablas de este anexo no asignan códigos e instalaciones para aquellos subgrupos tecnológicos para los que no existe ninguna instalación afectada por la disposición adicional segunda del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y que, en todo caso, las instalaciones acogidas a la disposición transitoria primera del Real Decreto 661/20107, de 25 de mayo, se entenderán incluidas en las correspondientes categorías, grupos y subgrupos del artículo 2 de dicho Real Decreto (F.J.1)”.
“ (…) Se aduce que la Orden ministerial IET/1045/2014, resulta incompleta, pues, según refiere la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, existen instalaciones de las características de las que es titular y otras similares para las que no se puede efectuar una clasificación y asignación de instalación tipo, según el Anexo I, por lo que se reprocha a la Orden ministerial que no contemple una serie de códigos IT que se atribuyan por defecto a aquellas instalaciones que no pueden, debido a sus características particulares, obtener un determinado código IT.
Se alega, en último término, que la Orden IET/1045/2014, debe declararse nula por ser contraria a la normativa de rango superior de la que trae causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ya que ni contiene una previsión detallada de todas las características de las instalaciones para que todas puedan ser clasificadas en un determinado código IT, ni obedece al mandato de regular la situación de todas las instalaciones que de conformidad con la normativa anterior estaban percibiendo una retribución económica primada, previendo sus correspondientes códigos IT, ni recoge todos los supuestos en los que pueda ser necesaria una IT por defecto para aquellas instalaciones que por sus características no hallaran en los Anexos ningún código OT que se corresponda con las mismas (F.J.1 in fine)”.
“ (…) Esta Sala considera que la Orden ministerial impugnada incurre en una omisión determinante de su invalidez parcial, al no prever para las instalaciones de las que son titulares las mercantiles demandantes, acogidas al régimen primado establecido en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, y otras de similares características pertenecientes al grupo b.1.1-II.
En efecto, partiendo como premisa para resolver el presente recurso contencioso-administrativo del hecho manifestado por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, de que, debido a la complejidad de la implantación del nuevo régimen retributivo específico establecido en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, determinó que la Orden IET/1045/2014, no recogiera ninguna instalación tipo para las instalaciones fotovoltaicas del tipo II, acogidas a la 4ª Convocatoria del año 2010 del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología, con tecnología de seguimiento a dos ejes, ubicada en la zona climática Z5, estimamos que esta omisión contraviene los principios de certeza y complitud del ordenamiento jurídico, derivados del principio de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución.
Al respecto, estimamos que las dificultades derivadas de tener que realizar la clasificación por instalaciones tipo de todo el «universo de instalaciones de casuística extremadamente diversa», distinguiendo tantas categorías como circunstancias normativas históricas hayan existido, tal como se refiere en el Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 3 de abril de 2014, sobre la propuesta de Orden por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y se establece la metodología de actualización de la retribución a la operación, no son óbice ni impedimento jurídico para que el Ministro de Industria, Energía y Turismo, en virtud de la habilitación contenida en el artículo 13 del Real Decreto 413/2014 , establezca una categoría de Instalación Tipo aplicable a las instalaciones existentes pertenecientes al grupo b.1.1-II, que permita asignar a las instalaciones de las mercantiles recurrentes con derecho a percibir el régimen retributivo específico un código IT concreto que responda a criterios objetivos (F.J.3)”.
“ (…) En este sentido, cabe referir que, en este supuesto, concurre el presupuesto exigido por la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 28 de junio de 2004 (RCA 74/2002 ), 119 de febrero de 2008 (RCA 95/2007 ), 5 de diciembre de 2013 (RC 5886/2009 ), y 19 de enero de 2015 (RCA 69/2014 ), para declarar la invalidez de una norma reglamentaria por incurrir en omisión ilegítima, que se circunscribe a aquellos supuestos en que la omisión sea considerada de un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley o de una norma de Derecho europeo que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio de la norma reglamentaria determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico, (…)” (F.J.3).
Comentario de la Autora:
La Sentencia que hemos seleccionado en esta ocasión presenta gran interés por la temática, asociada a la plasmación de un determinado modelo de fomento de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, transformado en los últimos tres años; y, en segundo lugar, por arrojar una cierta luz respecto del alcance que debe otorgársele al principio de seguridad jurídica en cuanto que certeza de la norma aplicable, en el marco de la muy reciente STC 270/2015, de 17 de diciembre.
En relación con la primera de las cuestiones señaladas, es importante el recorrido normativo que realiza la Sentencia comentada, para evidenciar el modelo de retribución ahora previsto, en orden a lograr un cierto fomento de las energías renovables. Sin duda, se trata de un modelo completamente diverso del que se había implantado en el marco del RD 661/2007 y que no es cuestionado en su fundamentación.
Por otro lado, respecto de la segunda de las cuestiones, la Sentencia concluye que la certeza es una manifestación del principio de seguridad jurídica, de forma que la omisión de la regulación que debía contener la norma impugnada, pone en riesgo el referido principio. La Sala no hace sino acoger el criterio seguido por el TC en cuanto a la constitucionalidad del cambio de modelo retributivo, de acuerdo con lo siguiente (F.J.7):
“….El principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, la ausencia de confusión normativa y la previsibilidad en la aplicación de derecho, no resulta afectado por los preceptos que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, … No estamos ante una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados.
El respeto de dicho principio, y su corolario, el principio de confianza legítima, es compatible con las modificaciones en el régimen retributivo de las energías renovables realizado por el Real Decreto-ley 9/2013, más aún –como sucede en el presente caso–, en un ámbito sujeto a un elevada intervención administrativa en virtud de su incidencia en intereses generales, y a un complejo sistema regulatorio que hace inviable la pretensión de que los elementos más favorables estén investidos de permanencia o inalterabilidad frente al ejercicio de una potestad legislativa que obliga a los poderes públicos a la adaptación de dicha regulación a una cambiante realidad económica…”
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