Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2021 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 193/2021- ECLI: ES: TS: 2021:193
Palabras clave: Catalogación especies invasoras. Principio de precaución. Revisión de criterios.
Resumen:
La presente Sentencia resuelve dos recursos contencioso-administrativos acumulados, núms. 209 y 210/2019 interpuestos, respectivamente, por la SOCIEDAD HERPETOLOGICA VALENCIANA (SO HE VA) y dos particulares, contra el Real Decreto 216/2019, de 29 de marzo, por el que se aprueba la lista de especies exóticas invasoras preocupantes para la región ultraperiférica de las Islas Canarias y por el que se modifica el Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto, por el que se regula el catálogo español de especies exóticas invasoras. Son partes demandadas de la Administración del Estado, la Comunidad Autónoma de Castilla y León y el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias.
En esencia, la razón de la modificación era la adaptación de los procedimientos del Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto, a la exigencia de silencio desestimatorio del art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente), además de proceder a la modificación de los art. 5 y 7 del Real Decreto como consecuencia de la redacción dada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, en cuanto a los efectos de la inclusión de una especie en el Catálogo de especies exóticas invasoras (F.J.2).
En este contexto, los recurrentes plantean dejar sin efecto la inclusión de las especies de reptiles Pseudemys peninsularis (Galápago peninsular, Tortuga de la península), Python regius (Pitón real) y Varanus exanthematicus (Varano de Sabana) del apartado quinto de la Disposición final primera del Real Decreto 216/2019, de 29 de marzo y consecuentemente en el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras. En tal sentido, se cuestiona el criterio seguido por la Administración General del Estado en relación con la inclusión de tales especies en las fichas técnicas de análisis de riesgos y memoria técnica que se han elaborado para la aprobación de la disposición administrativa de carácter general, en la medida en que, de conformidad con el principio de precaución, se asimila estas especies a las de alto riesgo por competir con las especies silvestres autóctonas, alterar su pureza genética o los equilibrios ecológicos para la fauna española (aunque su clasificación haya sido de riesgo medio).
Desde esta última perspectiva, los recurrentes consideran que no hay una situación de incertidumbre científica respecto de estas especies, acreditando por su parte que el riesgo de introducción de estas especies para la fauna autóctona es bajo (F.J.1).
Para el Tribunal Supremo el planteamiento no es asumible: en primer lugar, porque del análisis de las aludidas fichas técnicas y del informe emitido por la al comité científico previsto en el artículo 7 del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Catálogo Español de Especies Amenazadas (todo lo cual tiene proyección en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del Real Decreto), se aportan razonamientos suficientes para justificar la medida adoptada de inclusión de estas especies en el Catálogo que nos ocupa (F.J.3). Y, en segundo término, porque el principio de precaución y el principio de prevención legitiman a la Administración para adelantar la barrera de protección del bien jurídico medio ambiente, en este caso por la vía de incluir una especie en el referido Catálogo. El Tribunal analiza, así, el alcance del Reglamento (CE) 1143/2014, del Parlamento Europeo y de Consejo, de 22 de octubre de 2014, sobre la prevención y la gestión de la introducción y propagación de especies exóticas invasoras, cita de forma expresa la STS de 16 de marzo de 2016 (rec. 396/2013) para reforzar la aplicación que hace la Administración del principio de precaución, desestimando el recurso contencioso-administrativo (F.J.4).
Destacamos los siguientes extractos:
“En estas circunstancias, en la demanda no se cuestiona la observancia del procedimiento establecido para la inclusión de las referidas especies en el Catálogo, sino que se mantiene que la inclusión se produce sin que se haya acreditado en el expediente que las indicadas especies representen una amenaza grave para las especies autóctonas, los hábitats o los ecosistemas, la agronomía o para los recursos económicos asociados al uso del patrimonio natural. Para ello se cuestiona el resultado del análisis de riesgos reflejado en las correspondientes fichas, se mantiene que ni la MAIN ni el dictamen del Comité Científico avalan tal inclusión, se considera que la inclusión no puede ampararse en una aplicación correcta del principio de precaución y se concluye con la posibilidad de adoptar otras medidas menos drásticas” (F.J.2 in fine).
“Lo que se cuestiona por la parte es el resultado obtenido en las fichas elaboradas por la Administración, por considerar más ajustada a la realidad el nivel de riesgo apreciado por el perito en su informe. Sin embargo, tal planteamiento no puede acogerse ya que en el referido informe no solo no se discrepa del método y parámetros a valorar sino que se aplica y sigue el mismo método y con los mismos parámetros, de manera que la discrepancia en el resultado responde, como señaló el perito en el acto de ratificación de su informe, a la valoración según su propio criterio como experto y las consultas bibliográficas que recoge en el informe” (F.J.3).
“(…)Este riesgo no es el mismo para todas las especies aquí relacionadas, dependiendo de su capacidad de adaptación a los climas existentes en España, a los tipos de hábitats, las especies competidoras o depredadoras y las fuentes de alimento, así como a su capacidad para establecer poblaciones reproductoras. La mayor parte de las especies de esta propuesta son propias de climas tropicales y subtropicales, aunque algunas de ellas también ocupan zonas templadas, y sus capacidades de adaptación son muy diversas. Las características expuestas en el apartado anterior hacen temer que, al menos algunas de ellas, puedan comportarse como especies invasoras en zonas mediterráneas de la Península y en las islas Baleares y Canarias.
(…) La emisión como recomendación responde a la función que corresponde a dicho Comité en el procedimiento, pero ello no debe confundirse con las valoraciones técnicas y científicas que se contienen en el mismo y que constituyen apreciaciones justificadas de dicho órgano científico. Por otra parte, se trata de una valoración técnico-científica referida al momento de su elaboración y plasmando la situación actual y el temor fundado de que puedan comportarse como especies invasoras, por lo que tampoco puede compartirse la alegación de la demanda de que resulte desfasado.
Ha de entenderse, por todo ello, suficientemente justificada la existencia de información técnica y científica del carácter de especies exóticas invasoras de las que son objeto de examen (…)” (F.J.3).
“Para la valoración del alcance de la amenaza y la incidencia de la aplicación del principio de precaución ha de estarse, como se refleja en la sentencia de 16 de marzo de 2016 (rec. 396/2013), al contexto normativo, en el que además de los preceptos ya citados conviene tener en cuenta la previsión del art. 52.2 de la Ley 42/2007, según el cual, «la Administración General del Estado prohibirá la importación o introducción en todo el territorio nacional de especies o subespecies alóctonas cuando éstas sean susceptibles de competir con las especies silvestres autóctonas, alterar su pureza genética o los equilibrios ecológicos», previsión de la que, según señala en Comité Científico en su dictamen, hizo uso la Administración que: «por el mencionado principio de precaución, se prohibió su importación»” (F.J.4).
“En este contexto no parece injustificada ni desproporcionada la propuesta de inclusión en el CEEEI que resulta de los análisis de riesgos e informes científicos incorporados al expediente, en los que se valora la situación actual y el temor que las referidas especies se comporten como especies invasoras, poniendo de manifiesto su potencial amenaza como tales especies invasoras. En esta situación y como señala la referida sentencia de 16 de marzo de 2016, ha de atenderse a los principios de precaución y prevención, lo que justifica que en la aplicación del método de elaboración de las fichas de análisis de riesgos, se prevea que a efectos de considerar susceptibles de competir con las especies silvestres autóctonas, alterar su pureza genética o los equilibrios ecológicos para la fauna española, las especies de riesgo medio se asimilan a las de riesgo alto, previsión que ha de ponerse en relación con el contenido y alcance de los parámetros que son objeto de valoración y el grado de incertidumbre en la determinación técnico-científica de los riesgos que se desprende de los mismos y que, en este caso, el órgano administrativo ha considerado asimilables, lo que no se desvirtúa por la alegación de que la puntuación asignada determina de manera taxativa y con carácter absoluto el grado de riesgo de la especie” (F.J.4).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia merece destacarse por contribuir a consolidar tanto el alcance como los cauces de ejecución de los principios del derecho ambiental de forma general, y del principio de precaución en particular.
Desde esta perspectiva, es fundamental el valor que el Tribunal atribuye al conocimiento científico que se obtiene en el caso concreto, reconociendo la importancia del mismo para, como se ha señalado antes, adelantar la barrera de la intervención administrativa, por la vía de catalogar estas especies como invasoras, con todas las restricciones y controles que ello supone. Es cierto que estamos ante un ámbito de decisión de carácter discrecional por parte de la Administración estatal, pero es claro que el principio de precaución, asociado al de prevención, se convierte en rasero de validez de la decisión administrativa que se ha comentado y que se proyecta en la disposición administrativa de carácter general impugnada.
Enlace web: Sentencia STS 193/2021 del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2021.
