Autora: Manuela Mora Ruiz. Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo. Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2250/2012
Temas Clave: Criterios de ordenación de producción de energía procedente de fuentes renovables; competencia estatal; planificación; competencia autonómica de desarrollo de legislación básica; autorizaciones autonómicas
Resumen:
La Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Xunta de Galicia contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de noviembre de 2009, por el que se procede a la ordenación de los proyectos o instalaciones presentadas al registro administrativo de preasignación de retribución para las instalaciones de producción de energía eléctrica procedente en régimen especial de conformidad con el Real Decreto-Ley 6/2009, de 30 de abril por el que se adoptan medidas para el Sector Eléctrico y se aprueba el bono social.
La impugnación del acuerdo se funda en tres cuestiones de distinta índole, a saber: por un lado la Xunta entiende que se han invadido las competencias autonómicas reconocidas en el art. 28.3 del Estatuto, sobre desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia energética, y ello en relación con los arts. 149.1.13ª y 1419.1.25ª CE; en particular, la Comunidad Autónoma considera que el Gobierno no ha tenido en cuenta los objetivos de potencia instalada previstos en el Plan de Energías renovables 2005-2010, sobre el que se había establecido el reparto de potencia entre las Comunidades Autónomas, a partir del cual las Comunidades podían autorizar y dar acta de puesta en marcha de las instalaciones de producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables, lo cual parece entrar en colisión con los criterios de ordenación sobre potencia y temporalidad previstos en el Acuerdo para que estas instalaciones se pongan en marcha (F.J. 1º).
Junto a ello, a juicio de la Xunta, parece no observarse el principio de reserva de Ley para el establecimiento de estos criterios por Acuerdo del Consejo de Ministros y la nueva ordenación de potencia y temporalidad del mismo incide de manera directa en la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima de los titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial ya autorizados por la Comunidad Autónoma (F.J.1).
Para el Tribunal Supremo, el recurso debe ser desestimado en su totalidad: en relación con los dos últimos motivos expuestos porque, por un lado, el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril había habilitado al Gobierno para el desarrollo de sus previsiones (F.J. 4º); y, por otro, la seguridad jurídica y la confianza legítima de los titulares de estas instalaciones no equivale a una “petrificación” del régimen jurídico aplicable, ni a la perpetuación de la situación existente en el momento de adopción de estas medidas (F.J. 5º).
En cuanto al motivo relativo a la invasión de competencias autonómicas, el Tribunal entiende, sobre la base de un pronunciamiento anterior (S. 11 de abril de 2011), que los criterios de ordenación planteados por el Acuerdo impugnados son necesarios para no comprometer “la seguridad técnica y económica” de todo el sistema eléctrico (F.J.2) de forma que ello justifica una medida consistente en diferir en el tiempo la entrada de instalaciones de producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables, puesto que ello es una medida de carácter económico que se conecta plenamente a la competencia estatal sobre las bases de la planificación económica (F.J. 2 in fine en relación con el F.J.3). A juicio de la Sala, el Estado está legitimado para la adopción de medidas como las previstas en el Acuerdo impugnado porque dicha ordenación constituye un elemento “esencial del régimen especial de producción eléctrica (F.J.3)
Destacamos los siguientes extractos:
“….no puede prosperar, en la medida en que sostenemos que se trata de una regulación que concierne a la determinación aplicativa del régimen económico de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, que no supone la revisión o suspensión de las autorizaciones de las instalaciones ni de las actuaciones de puesta en funcionamiento adoptadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
En efecto, consideramos que la decisión adoptada en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de noviembre de 2009, de determinación de los criterios de ordenación de los proyectos e instalaciones presentados al procedimiento de preasignación de retribución y de fijación del proceso de implantación de su puesta en funcionamiento, que pretende, al amparo de lo previsto esencialmente en el artículo 4 y las disposiciones transitorias cuarta y quinta del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , establecer medidas regulatorias restrictivas respecto de la ejecución y entrada en funcionamiento de esta clase de instalaciones, con el objetivo de modular el impacto económico sobre el sistema retributivo primado del sector eléctrico y de promover la gestión racional y equilibrada de esta actividad, que sólo permite la incorporación de 3.000 Mw de potencia de nuevas instalaciones renovables al año, está legitimada por el título competencial estatal del artículo 149.1.13ª de la Constitución , de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, debido a la indudable repercusión que el régimen económico del sector eléctrico tiene en la economía en su conjunto.” (F.J.3).
“Así mismo, advertimos que dicha regulación no desborda el concepto de bases del régimen energético a que alude el artículo 149.1.25ª de la Constitución, en desconsideración
de la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de ejecución del régimen energético, contemplada en el artículo 28.3 del Estatuto de Autonomía de Galicia, en cuanto el Acuerdo gubernamental recurrido pretende graduar la entrada en funcionamiento de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables con la finalidad de cumplir los objetivos acogidos en la planificación estatal del sector eléctrico y, asimismo, el mandato legal sobre los límites del déficit tarifario, lo que advierte de la prevalencia del título competencial del Estado en materia de ordenación general de la actividad económica” (F.J.3).
“Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta, consideramos que el Estado está legitimado para proceder a determinar los criterios de ordenación de las instalaciones presentadas al registro de preasignación de retribución, en cuanto que ésta prescripción regula un elemento esencial del régimen especial de producción eléctrica, que incide en la sostenibilidad económica del sector eléctrico en su conjunto, y en la medida en que no advertimos merma de las facultades de atribución de la condición de instalación acogida a este régimen especial y autorizatorias que corresponden a las Comunidades Autónomas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 27.2 y 28.3 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, reguladora del Sector Eléctrico” (F.j. 3 in fine).
Comentario de la Autora:
La ordenación de las energías renovables constituye, sin duda, un tema de carácter ambiental de gran complejidad, tal y como la sentencia comentada pone de manifiesto. En este sentido, las dificultades de esta ordenación son consecuencia de una multiplicidad de factores que concurren en el supuesto examinado. Así, en primer lugar, no está claro el alcance de los Títulos competenciales en cuya virtud Estado y Comunidades Autónomas pueden regular las energías renovables, habida cuenta que la protección del medio ambiente se convierte en un título secundario de intervención ante las competencias relativas a la ordenación de la economía general y las bases del sistema energético.
Por otro lado, la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables forma parte del llamado régimen especial de producción eléctrica, que, en buena medida, se encuentra sujeto a la planificación vinculante del Estado en el sector eléctrico, quedando en un segundo plano una planificación de naturaleza indicativa como la que representa el Plan de Energías Renovables que se menciona en la Sentencia.
Finalmente quisiéramos poner de manifiesto la importancia de la planificación de las energías renovables, a la vista de la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril, de fomento de las energías renovables, pues esta actividad por parte de la Administración contribuye a la ordenación sistemática de esta materia que precisa nuestro Ordenamiento, y que, de momento, se ha plasmado en la aprobación del Plan Nacional de Energías Renovables 2011-2020, ya remitido a la Comisión(http://www.minetur.gob.es/energia/desarrollo/EnergiaRenovable/Paginas/paner.aspx) .
