Autora: Aitana de la Varga Pastor, Profesora Ayudante de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT).
Fuente: ROJ STS 3596/2011
Temas Clave: Aguas; Recursos y Aprovechamientos Hidráulicos; Cuencas Hidrográficas Intercomunitarias; Principio de Unidad de Gestión de las Cuencas Hidrográficas; Traspaso de Funciones y Servicios.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo presentado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra el Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma. La recurrente solicitaba la nulidad en su integridad del Real Decreto impugnado o, subsidiariamente, su anulación en los particulares mediante los que se trasfiere a la Junta de Andalucía la titularidad y gestión de los embalses de Guadalmena, Dañador, Yeguas, Rumblar, La Fernandina, Guadalén, Giribaile y Negratín.
El Tribunal Supremo, tras declarar admisible el recurso por considerar legitimada activamente a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha −frente a lo pretendido por el Abogado del Estado y la Junta de Andalucía−, estima el recurso y declara nulo el Real Decreto 1666/2008. El fundamento de esta decisión se halla en la declaración de inconstitucionalidad del artículo 51 del Estatuto de Autonomía de Andalucía efectuada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 30/2011, de 16 de marzo, del cual trae causa el Real Decreto impugnado. No entra, sin embargo, el Tribunal Supremo a analizar la situación en que queda la gestión de la cuenca del Guadalquivir.
Destacamos los siguientes extractos:
“El recurso es admisible pese a la objeción opuesta por el Abogado del Estado y el Letrado de la Junta de Andalucía, que niegan la legitimación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para impugnar el Real Decreto 1666/2008. No cabe estimarla porque, no obstante tratarse del traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía, lo cierto es que se refieren a las competencias estatales atribuidas a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en cuya gestión interviene la Administración autonómica castellano-manchega habida cuenta de que parte de su territorio comprende cauces y aguas de la cuenca del río Guadalquivir” (FJ 1).
“El recurso no ha perdido su objeto porque formalmente se dirige contra el Real Decreto 1666/2008 y éste no ha sido derogado o anulado hasta ahora. Y la sentencia del Tribunal Constitucional que contiene la declaración de inconstitucionalidad del artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, no determina la mera ineficacia pro futuro, con alcance únicamente prospectivo, de la regulación contenida en aquel precepto, sino su nulidad al resultar contrario a la Constitución.
La declaración de inconstitucionalidad del artículo 51 del Estatuto de Andalucía va expresamente acompañada de la de su nulidad. No hay, repetimos, en la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de marzo de 2011 (a diferencia de lo sucedido en otras anteriores, a partir de la número 45/1989) meros efectos prospectivos, sino declaración de que el precepto de la Ley Orgánica 2/2007 no era compatible, desde su aprobación, con el texto constitucional, por lo que resulta nulo ab initio.
Siendo ello así, la misma declaración de nulidad debe afirmarse respecto del Real Decreto impugnado que no hace sino utilizar la base competencial inadecuada -desde la perspectiva constitucional que proporcionaba el artículo 51 citado para instrumentar el traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma de Andalucía-. En consecuencia, la disposición administrativa objeto de litigio no sólo es que haya dejado de producir efectos “al ser privada de la base material sobre la que operaba que no era otra que el referido título de atribución competencial”, sino que debe ser declarada nula” (FJ 4).
“Las consideraciones precedentes no quedan alteradas por el hecho de que, tras la sentencia constitucional de 16 de marzo de 2011, haya sido suscrito un “convenio de colaboración” entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma Andaluza para subvenir a la situación generada por aquélla, convenio cuya copia ha sido aportada a las actuaciones. Se trata de una fórmula pactada para permitir “la participación real y efectiva de la Comunidad Autónoma de Andalucía en la gestión del río Guadalquivir” según acordara la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado mediante la suscripción del citado convenio, en el que se encomienda a la Comunidad Autónoma andaluza la gestión en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir.
Al margen de que la cláusula quinta de aquel convenio dispone precisamente que mediante adenda a él habrán de establecerse, si fuera necesario, “las consecuencias adicionales que resulten del pronunciamiento del Tribunal Supremo en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra el Real Decreto 1666/2008 […]”, es claro que el mencionado convenio, susceptible a su vez de impugnación, no tiene ni puede tener incidencia alguna sobre la validez o nulidad del Real Decreto.
Nuestra función jurisdiccional se limita a la declaración de nulidad del Real Decreto 1666/2008 impugnado en este litigio, en coherencia con lo que ya ha sido expuesto. La situación “actual” de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, a la que se refiere la Junta de Andalucía en su último escrito de alegaciones para subrayar la carencia de “medios imprescindibles para la prestación de un servicio público de tanta trascendencia como es la gestión de los recursos y aprovechamiento hidráulicos” o para referirse a la “paralización en la gestión de la cuenca del Guadalquivir”, son otras tantas cuestiones ajenas a la validez de la disposición impugnada” (FJ 5).
Comentario de la autora:
Tras la declaración de inconstitucionalidad del artículo 51 del Estatuto de Autonomía de Andalucía llevada a cabo por la Sentencia del Tribunal Constitucional 30/2011, era totalmente previsible este pronunciamiento del Tribunal Supremo declarando la nulidad del Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, habida cuenta que la base de la que trae causa es precisamente aquel precepto del Estatuto andaluz. Sin embargo, la situación en la que queda la gestión del Guadalquivir tras la Sentencia del Tribunal Constitucional y la Sentencia del Tribunal Supremo todavía no está zanjada.
La solución pactada, entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía, ha sido la realización de un convenio de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino y esta Comunidad Autónoma, mediante el cual se encomienda a ésta la gestión en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de esta Comunidad Autónoma (aunque data de 7 de abril su publicación en el BOE no se ha producido hasta el 7 de julio de 2011). Se trata, sin embargo, como se hace constar en este Convenio de “medidas de alcance temporal y provisional que garanticen la continuidad y normalidad en la prestación de este servicio público, por el tiempo que requiere el proceso de adecuación de la gestión de la cuenca hidrográfica del Guadalquivir al ordenamiento jurídico como consecuencia de la citada sentencia del Tribunal Constitucional. Estas medidas urgentes y necesariamente temporales únicamente afectan a las actividades materiales, técnicas o de servicios, relacionadas con las funciones y servicios y los medios que en su día fueron objeto de traspaso”. La fórmula jurídica utilizada ha sido la encomienda de gestión, con el fin de encomendar a Andalucía la realización de determinadas actividades relativas a la gestión de los recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de esta Comunidad Autónoma, quedando la titularidad de la competencia en manos del Estado, que también será el competente para dictar las resoluciones, correspondiendo únicamente a la Comunidad Autónoma la tramitación de los correspondientes procedimientos hasta la propuesta de resolución inclusive. Es, sin embargo, una fórmula provisional, con una duración de seis meses (cláusula quinta del convenio), a contar desde la fecha de su firma. El propio Convenio también prevé que mediante adenda, si fuese necesario, se establecerán las consecuencias adicionales que resulten del pronunciamiento del Tribunal Supremo en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra el Real Decreto 1666/2008.
Recientemente, se ha tenido conocimiento de que la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativa de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha admitido a trámite el recurso presentado por la Asociación de Comunidades de Regantes de Andalucía FERAGUA contra la encomienda de gestión sobre el Guadalquivir realizada por el Gobierno estatal a la Junta de Andalucía. Asimismo, FERAGUA ha aprobado en fecha de 7 de julio personarse en el procedimiento para instar la ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2011 objeto de comentario. Con ello, pretende evitar que se demore más una solución definitiva para el Guadalquivir que, en su opinión, pasa por la devolución de todas las competencias de gestión al Estado. A la vista de lo expuesto, todavía está lejos una solución definitiva al problema y se augura que no será fácil conciliar la voluntad de gestión del Guadalquivir por parte de Andalucía con los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo y con el reparto competencial en materia de aguas resultante de la última jurisprudencia constitucional. Estas Sentencias constituyen sólo el primer paso para la solución de un problema todavía abierto y cuya solución no se augura sencilla ni inminente.
