Sentencia del Tribunal Supremo, de 5 de junio de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2968/2024 – ECLI:ES:TS: 2024:2968
Palabras clave: Planes hidrológicos. Trasvase Tajo-Segura. Legitimación. Caudales ecológicos. Instrucción de Planificación Hidrológica. Concertación. Coordinación.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la disposición adicional novena -coordinación de los planes hidrológicos relacionados con el trasvase por el acueducto Tajo-Segura-, así como el apéndice a la normativa número 5 -caudales ecológicos- del anexo V del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
Básicamente, el motivo principal de impugnación se centra en la implantación progresiva automática de los caudales ecológicos prevista en el plan del Tajo al entender que, para respetar la obligación legal de implantación de los caudales ecológicos, bastaba la determinación fijada en el primer escalón o tramo -que se aplica desde la entrada en vigor del plan hasta el 31 de diciembre de 2025- y su mantenimiento durante todo el periodo de vigencia del plan, de forma que sólo hubiera de pasarse a los sucesivos escalones, segundo -aplicable entre el 1 de enero de 2026 y el 31 de diciembre de 2026- o tercero -desde el 1 de enero de 2027-, si así lo exigía el buen estado de las aguas a la vista de la evaluación derivada del correspondiente programa de seguimiento y medidas adoptadas.
En definitiva, la impugnación se refiere al escalonamiento de los caudales para los años 2026/2027 y la nulidad de su aplicación de manera automática por falta de justificación y rigor técnico en el cálculo. En opinión de la recurrente, lo que se ajusta a derecho es que se parta de una fijación de idéntico caudal ecológico para todo el período. Y, por tanto, deben anularse los escalones previstos para los años 2026 y 2027.
Son parte demandada: la Administración General del Estado; la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía; y la Plataforma de Toledo en defensa del Tajo.
Con carácter previo, el Tribunal se pronuncia sobre las causas de inadmisión. Al efecto, la Abogacía del Estado plantea la falta de legitimación activa la Generalitat Valenciana al entender que no justifica que tenga interés propio -art. 19.1.a) LJCA-, ni tampoco efectúa razonamiento alguno sobre afectación a su competencia autonómica -art. 19.1.d) LJCA-.
Si bien, dice la Sala, las CCAA no gozan de una suerte de acción pública en defensa de la legalidad para la impugnación de disposiciones generales, lo cierto es que en este caso considera que concurren en la actora diversas circunstancias de las que cabe colegir un interés legítimo. De hecho, ha intervenido en la tramitación de la disposición general impugnada al estar contemplada su intervención a través del Consejo Nacional del Agua del que forma parte; ha presentado alegaciones ante el Consejo de Estado en relación con la norma impugnada; y además en su condición de cuenca cesionaria afectada, su intervención también está prevista en la DA9ª objeto de impugnación.
Por tanto, el Tribunal considera que la Comunidad Autónoma ostenta legitimación activa para plantear este recurso.
Descarta asimismo un vicio formal alegado por la actora referido al informe preceptivo que debe emitir el Consejo Nacional del Agua, al que se le atribuyen irregularidades determinantes, a juicio de la recurrente, de la privación de la finalidad participativa que está destinado a cumplir. Si bien es cierto que, a lo largo del debate llevado a cabo en la sesión plenaria del Consejo Nacional del Agua, se produjo un cambio en la redacción de la disposición adicional novena; esto no se ha traducido, en opinión del Tribunal, en que dicho informe, preceptivo, pero no vinculante, no haya sido emitido válidamente, por lo que se ha dado cumplimiento a la función de participación y consulta que el ordenamiento le encomienda.
En relación con la cuestión de fondo, el Tribunal parte del concepto de caudales ecológicos y de su régimen jurídico establecido en la legislación y la jurisprudencia, e insiste en que constituyen una restricción impuesta a los sistemas de explotación y no se consideran un uso. Y esta exposición se relaciona con el contenido de la Directiva Marco del Agua para poner de relieve que los caudales ecológicos deben contemplarse obligatoriamente en los planes hidrológicos y estar vinculados a los objetivos de la Directiva.
Respecto a la cuestión controvertida, se parte de que en el Plan Hidrológico del Tajo los caudales ecológicos se han implantado de manera progresiva y no directamente tras su entrada en vigor. Es decir, se trata de un sistema particular que elude la implantación de estos caudales desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en los demás casos, y que permite alcanzar progresivamente el caudal ecológico sólo al final de su vigencia.
El Tribunal sostiene que esta medida cumple con la obligación de establecer un régimen de caudales ecológicos completo, con carácter vinculante, para el horizonte temporal del plan (2022-2027), alcanzándose progresivamente el caudal ecológico al final de la vigencia de dicho plan.
En tal sentido, decae la tesis de la recurrente por cuanto “no se establecen, como entiende la recurrente, unos “caudales ecológicos” escalonados de forma progresiva y automática, sino un único caudal ecológico, el fijado en el último tramo de vigencia del plan, en cuya determinación, de conformidad con la Instrucción de Planificación Hidrológica IPH, han debido tenerse en cuenta el estado de las aguas y las circunstancias ambientales, que, en lugar de aplicarse a la entrada en vigor del plan, se defiere su implantación al final de su vigencia, permitiéndose entre tanto alcanzar unas cifras de caudal inferiores a las del caudal ecológico en atención a las particulares circunstancias concurrentes”.
A continuación, la actora considera infringidos los arts. 3.4.5 y 3.4.6 de la IPH, así como el art. 18.3 RPH, que prevén un proceso de concertación previo a la determinación de los caudales ecológicos, al considerar que la presión del aprovechamiento del Trasvase Tajo-Segura no ha sido tenida en cuenta en el plan hidrológico del Tajo, habiendo sido excluidos del mismo los usuarios del trasvase, de forma que las cuencas receptoras no se han contemplado en dicho proceso de concertación. Destaca también la falta de coordinación que ello supone y que ha sido puesta de relieve por el Consejo de Estado.
El Tribunal pone de relieve que tal proceso de concertación se desarrolla en el ámbito de plan hidrológico en el que se determinan los caudales, si bien las aguas trasvasadas no se contemplan como usos de la cuenca del Tajo ni forman parte de las asignaciones y reservas del plan hidrológico del Tajo. Esto no significa que no resulte imprescindible la coordinación entre los planes hidrológicos con el trasvase Tajo-Segura, extremo sobre el que llamó la atención el Consejo de Estado, cuyas recomendaciones fueron tenidas en cuenta en el texto de la norma finalmente aprobada.
En definitiva, la norma impugnada ha tomado en consideración la incidencia de las previsiones de un elemento de la planificación hidrológica, como es el trasvase, en la cuenca receptora, mediante la necesaria coordinación y siguiendo las pautas del informe del Consejo de Estado. Decaen también en este punto los motivos de recurso alegados por la recurrente.
Por último, también son desestimadas las alegaciones referidas a la falta de motivación técnica, arbitrariedad y desproporción en los caudales ecológicos fijados, cuestionando aspectos como la representatividad de los puntos de referencia tomados, la aplicación del denominado principio de continuidad, la concreta determinación de caudales en algunos tramos (confluencia del Tajo y el Jarama en Aranjuez) o los coeficientes y factores de adaptación de los caudales al ciclo biológico estacional.
En este caso, el Tribunal entiende que no se ha aportado prueba técnica alguna sobre la determinación de los caudales ecológicos que soporte las apreciaciones puramente subjetivas efectuadas en la demanda.
Destacamos los siguientes extractos:
-Sobre la legitimación activa de la Comunidad Autónoma: “(…) Cuando el legislador da expresa intervención a la Comunidad Autónoma recurrente en el procedimiento de tramitación de la norma recurrida, a través del informe que debe emitir el Consejo Nacional del Agua del que forma parte, y la propia norma reglamentaria impugnada prevé, también expresamente, su intervención en su propio desenvolvimiento posterior, integrándola en una comisión de seguimiento de la incidencia de los caudales ecológicos impugnados en el ámbito del Trasvase Tajo-Segura, no puede sostenerse que el objeto de su impugnación sea ajeno a su ámbito de competencias ( art. 19.1.d LJCA) o que los intereses legítimos ( art. 19.1.a LJCA) de dicha Comunidad Autónoma no se encuentren concernidos por la norma impugnada hasta el punto de negarle su acceso a la jurisdicción para impugnarla.
La conclusión no puede ser, entonces, otra que entender activamente legitimada a la Comunidad Autónoma recurrente para la interposición del presente recurso contencioso administrativo (…)”.
-Sobre el informe preceptivo que debe emitir el Consejo Nacional del Agua: “(…) en palabras del Consejo de Estado, “el debate y la votación en el Consejo Nacional del Agua no se desarrollaron con la claridad y la transparencia con las que debieran haber transcurrido”. Sin embargo, no es posible deducir de ello -como asimismo concluye dicho alto órgano consultivo- un vicio en la formación de la voluntad de dicho órgano colegiado determinante de la nulidad de pleno derecho, ya que el debate permitió conocer perfectamente las posiciones de cada uno de los vocales en relación con la cuestión controvertida en cualquiera de las dos redacciones planteadas. La emisión de votos condicionados por algunos de los miembros a la que antes aludimos prueba que conocían perfectamente el cambio producido en la redacción de la disposición adicional novena en el curso del debate en los términos indicados. Y, además, como también se destaca por el Consejo de Estado, “incluso si el sentido del voto de las entidades que se oponen a la redacción modificada de la disposición adicional novena hubiera sido contrario al proyecto, este habría obtenido igualmente una mayoría de votos a favor, con lo que el sentido del informe del Consejo Nacional del Agua habría sido igualmente favorable” (…)”.
-Sobre los caudales ecológicos: “(…) En definitiva, en palabras de la STS 444/2019 “un caudal ecológico es aquél que evita la degradación ambiental del curso de agua, su cauce y su ribera”. Importa también destacar que, de conformidad con el art. 59.7 TRLA, el art. 49 ter RDPH dispone que los caudales ecológicos, que deben fijarse en los planes hidrológicos de cuenca, “no tendrán el carácter de uso, debiendo considerarse como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación. En consecuencia, las disponibilidades hídricas obtenidas en estas condiciones, son las que pueden ser objeto de asignación y reserva en los planes hidrológicos de cuenca”; debiendo respetarse “en todo caso” la regla sobre la “supremacía del uso para abastecimiento de poblaciones” (art. 98 RDPH). En esta misma línea, el art. 49 quater RDPH obliga a respetar los caudales ecológicos en todos los sistemas de explotación, con la única excepción del abastecimiento a poblaciones, obligación que se impone, asimismo, a los titulares de aprovechamientos, aunque no se contemple en el título de autorización (…)”.
“(…) Así pues, los caudales ecológicos, en tanto constituyen una creación jurídica cuya definición integra numerosos componentes caracterizados por su evidente discrecionalidad técnica, deben observarse como contenido obligatorio de los planes hidrológicos, vinculados a los objetivos perseguidos por la Directiva Marco del Agua para garantizar la conservación o recuperación de los ecosistemas asociados al agua y alcanzar el buen estado o potencial ecológico en las masas de agua, de forma que se garantice un suministro suficiente mediante un uso sostenible, equilibrado y equitativo (…)”.
“(…) Así pues, en el plan hidrológico del Tajo los caudales ecológicos han decidido implantarse de manera progresiva y no directamente tras su entrada en vigor. Es decir, una vez calculado el caudal ecológico conforme a la metodología establecida en la IPH, en lugar de aplicar este valor, único que puede considerarse “caudal ecológico”, desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en todos los demás casos, se ha decidido implantar dicho valor sólo en el último periodo de vigencia del plan, a partir del 1 de enero de 2027, de forma que en los periodos anteriores se establecen unos valores inferiores para alcanzar el caudal ecológico en 2027 de manera escalonada y progresiva.
Por tanto, el único caudal ecológico que puede calificarse como tal es el que se fija para el tercer escalón. Los dos valores establecidos para los dos escalones previos no pueden calificarse de “caudal ecológico”, sino de medidas previstas para coordinar la incidencia que esta previsión del plan hidrológico del Tajo pueda provocar en el Trasvase Tajo-Segura (…)”.
-Sobre el proceso de concertación y la necesidad de coordinación: “En definitiva, si bien el procedimiento de concertación propiamente dicho se refiere a los usos y demandas existentes en el ámbito de la planificación correspondiente sin que incluya a usuarios de otras cuencas, la existencia del trasvase, elemento de la planificación hidrológica nacional regulado por su normativa específica, obliga a tomar en consideración la incidencia de sus previsiones en la cuenca receptora mediante la necesaria coordinación. Ello se ha llevado a cabo en la disposición impugnada, fundamentalmente, con las modificaciones al proyecto que acabamos de mencionar, introducidas en el texto de la norma por sugerencia del Consejo de Estado; mediante la implantación progresiva del caudal ecológico, llegando a su efectiva implantación sólo al final del plan; y con el programa de medidas e inversiones previsto, tanto en relación con la cuenca cedente como, especialmente, en el de la cesionaria, para paliar la incidencia que en esta última supondrá la obligada implantación de dichos caudales, obtener una mayor eficacia y desarrollar recursos alternativos (…)”.
–Sobre la proporcionalidad y arbitrariedad en la determinación de los caudales ecológicos: “(…) Y en este caso, no se ha aportado por la Comunidad Autónoma recurrente prueba técnica alguna sobre la determinación de los caudales ecológicos que soporte las apreciaciones puramente subjetivas contenidas en la demanda, de la que pudiera deducirse el abierto apartamiento de la realidad en su determinación – arbitrariedad- que en ella se sostiene o su evidente incorrección técnica determinante de su desproporción, cuando, por el contrario, la fijación de estos caudales se ha realizado, sobre la base de las instrucciones metodológicas y técnicas contenidas en la Instrucción de Planificación Hidrológica, tras seguirse un complejo procedimiento promovido desde las demarcaciones hidrográficas y que tiene sobre la base los estudios pertinentes que se refieren en la MAIN, frente a lo que no pueden prevalecerlas meras apreciaciones valorativas de la demanda (…)”.
Comentario de la Autora:
Un caudal ecológico es aquél que evita la degradación ambiental del curso de agua, su cauce y su ribera. Esta sentencia pone de relieve que se trata de una restricción impuesta con carácter general por la Ley, lo que se traduce en una carga general que debe respetarse por todos los titulares concesionales. La pretensión de la Generalitat Valenciana era que su implantación en el eje del Tajo se realizara de forma condicionada a los resultados del seguimiento del estado de las masas de agua; de ahí que cuestione su supuesta implantación progresiva automática.
El escalonamiento de los caudales ecológicos en tres saltos temporales responde a la decisión de implantar los caudales de manera progresiva y no directamente tras la entrada en vigor del Plan Hidrológico del Tajo; lo que se traduce en que el único caudal ecológico es el fijado en el tercer escalón por cuanto los valores de los otros dos son en realidad medidas para coordinar la repercusión que esta previsión podría provocar en el Trasvase Tajo-Segura.
Enlace web: Sentencia STS 2968/2024 del Tribunal Supremo, de 5 de junio de 2024
