Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 5795/2021, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT).
Fuente: STS 4306/2022 – ECLI:ES:TS:2022:4306
Palabras clave: Residuos. Envases. Sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados. Responsabilidad medioambiental.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil SIGFITO AGROENVASES, S. L. contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 239/2021, de 25 de mayo. Dicha Sentencia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha entidad mercantil contra la Resolución de 14 de junio de 2018 del Secretario autonómico de Medio Ambiente y Cambio Climático, que estimaba en parte el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución 20 de marzo de 2018 del Director General de Cambio Climático y Calidad Ambiental, por la que se renovaba la autorización otorgada a la referida mercantil para implantar y gestionar un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados de productos fitosanitarios y no fitosanitarios (agroquímicos), de uso profesional agrario, en el ámbito territorial de la Comunidad Valenciana.
La cuestión sobre la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar “si las actividades de un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados, como el aquí concernido (cuya autorización inicial fue concedida al amparo de la Ley 10/1998, de 21 de abril y de la Ley 11/1997, de 24 de abril y cuya renovación se concede estando en vigor la Ley 22/2011, de 28 de julio), resultan incardinables en el ANEXO III apartado 2 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, concretamente en la expresión “supervisión de tales actividades”, a los efectos de determinar su sujeción a lo dispuesto en dicha ley”. Para ello, identifica como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación: el ANEXO III apartado 2 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, puesto en relación con los artículos 7 y 8 de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases y los artículos 20 y 32, D.T. 4ª, D.D. Única y Anexo X de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. A pesar de que esta última Ley ha sido derogada por la Ley 7/2022, de 28 de abril, dado el contexto temporal en el que se enmarca la cuestión controvertida en este pleito, el Tribunal Supremo se ciñe a las normas citadas en el auto de admisión.
En el recurso de casación, la entidad mercantil, que es un sistema integrado de gestión de residuos de envases al que la Administración autonómica valenciana había renovado la autorización para actuar en su ámbito territorial, discute una de las condiciones de la autorización, conforme a la cual tiene la consideración de operador sujeto a responsabilidad ambiental, lo que le obliga a responder de los daños al medioambiente que pudiera provocar una actividad profesional de terceros sobre la que no puede actuar. En su opinión, la Sentencia impugnada incurre en infracción del Anexo III apartado 2 de la Ley 26/2007, puesto en relación con los artículos 7 y 8 de la Ley 11/1997, y los artículos 20 y 32, disposición transitoria cuarta, disposición derogatoria única y Anexo X de la Ley 22/2011. En su opinión, la Ley 22/2011 no ha venido a cambiar la Ley 10/1998, sino a precisar y aclarar, con carácter general, el papel que ya tenían atribuido los sistemas integrados creados para la organización de la gestión de los residuos de envases en los distintos flujos de residuos. En su opinión, no es posible afirmar que los sistemas integrados de responsabilidad ampliada de los productores de envases tienen que responder objetivamente por los daños medioambientales que puedan ocasionar, al no desempeñar una actividad contemplada en el ANEXO III apartado segundo de la Ley 26/2007, de responsabilidad medioambiental, ya que no realizan materialmente ninguna de las actuaciones de tratamiento de residuos que pudiese justificar su responsabilidad; tampoco participan en los servicios que prestan los gestores, careciendo del dominio del acto; y carecen de responsabilidad in vigilando, por cuanto no tienen una relación con los gestores que le permita dirigir la forma en que prestan sus servicios y el cumplimiento de las condiciones de la autorización que pretende evitar los daños medioambientales. En base a estos argumentos, solicita que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso de casación interpuesto, se acuerde la anulación de la sentencia impugnada en lo relativo a la aplicación a la recurrente de la normativa de responsabilidad ambiental en aplicación del ANEXO III apartado 2 de la Ley 26/2007.
Por el contrario, la Generalitat Valenciana se opone a las pretensiones de la entidad recurrente, solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia impugnada. En su escrito de interposición, entre otros argumentos, alega que los sistemas integrados de gestión tienen como finalidad la recogida periódica de envases usados y residuos de envases, actividad que viene recogida específicamente en el epígrafe 2 del Anexo III de la Ley 26/2007 y en el anexo de la Orden ARM/1783/2011 como una actividad de categoría 36.1 (recogida de residuos); y que las actividades que desarrollan los sistemas integrados de gestión de residuos de envases (recogida de datos y de suministro de información a la Administración autorizante, tanto respecto de la actividad de recogida que desarrolla el propio sistema como de las actividades de reutilización, reciclado o valorización de los residuos de envases recogidos encomendadas a los recuperadores de residuos de envases y envases usados) tienen cabida en el concepto de “supervisión de tales actividades” a que se refiere el apartado 2 del Anexo III. Por ello, entiende que les resulta aplicable la normativa de responsabilidad medioambiental.
El Tribunal Supremo, en línea con lo sostenido por la Generalitat Valenciana, declara no haber lugar al recurso de casación y lo desestima, confirmando la sentencia impugnada por ser conforme a Derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) debemos comenzar precisando que, conforme a lo previsto en el artículo 7.2 de la Ley 11/1997, antes transcrito, los sistemas integrados de gestión tienen como finalidad la recogida periódica de envases usados y residuos de envases, actividad que viene prevista específicamente en el apartado 2 del Anexo III de la Ley 26/2007, de responsabilidad Medioambiental. Por ello, no albergamos duda alguna de que, desde esta perspectiva, es exigible al sistema integrado de gestión de residuos esa mayor responsabilidad como operador incluido en el apartado 2 del Anexo III de la Ley.
Pero, además, tampoco encontramos obstáculo definitivo para alcanzar esa misma conclusión en virtud del alcance interpretativo que deba darse a la expresión “supervisión de tales actividades”, incluida en el mencionado Apartado 2 del Anexo III de la Ley 26/2007 y ello, básicamente, por las razones expuestas por la Administración en la citada resolución y reiteradas después en sede jurisdiccional.
En efecto, el párrafo segundo del artículo 7.1 de la Ley 11/1997 establece que los sistemas integrados de gestión garantizarán, en su ámbito de aplicación, el cumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización, en los porcentajes y plazos establecidos en el artículo 5.
Y, en relación con ello, el artículo 8.1 de dicha Ley establece que entre las determinaciones que necesariamente tendrá que incluir la solicitud de autorización -y, también, la propia autorización- está el procedimiento de recogida de datos y de suministro de información a la Administración autorizante. Esta exigencia de recogida de datos y suministro de información se proyecta, lógicamente, tanto sobre la actividad de recogida periódica de envases usados y residuos de envases que desarrolla el propio sistema integrado, como sobre las actividades de reutilización, reciclado o valorización de los residuos de envases recogidos que pudiera haber encomendado el SIG a los recuperadores de residuos de envases y envases usados.
Pues bien, a juicio de esta Sala, es evidente que esas actividades que acabamos de mencionar tienen cabida en el concepto de “supervisión de tales actividades” a que se refiere el apartado 2 del Anexo III, cuando alude a ” las actividades de gestión de residuos, como la recogida, el transporte, la recuperación y la eliminación de residuos y de residuos peligrosos, así como la supervisión de tales actividades “, por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, porque para poder garantizar el cumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización es preciso verificar (concepto sinónimo al de “supervisar”) la correcta realización de esas actividades y comprobar su resultado.
(ii) Y, del mismo modo, porque la recogida de datos y de suministro de información a la Administración autorizante comporta también la verificación y comprobación de los resultados derivados tanto de las actividades de recogida periódica de envases usados y residuos de envases que desarrolla el propio sistema integrado, como también -en su caso- de las actividades de reutilización, reciclado o valorización de los residuos de envases recogidos que pudiera haber encomendado el SIG a los recuperadores de residuos de envases y envases usados.
En consecuencia, podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión en los términos siguientes: las actividades de un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados, como el aquí concernido (cuya autorización inicial fue concedida al amparo de la Ley 10/1998,de 21 de abril y de la Ley 11/1997, de 24 de abril y cuya renovación se concede estando en vigor la Ley22/2011, de 28 de julio), resultan incardinables en el ANEXO III apartado 2 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, concretamente en la expresión “supervisión de tales actividades”, a los efectos de determinar su sujeción a lo dispuesto en dicha ley” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, determina, en su artículo 3.1 que “se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales enumeradas en el anexo III, aunque no exista dolo, culpa o negligencia”, concretándose en su Anexo III las actividades a que hace referencia este precepto. En este Anexo III se incluyen, entre otras, “Las actividades de gestión de residuos, como la recogida, el transporte, la recuperación y la eliminación de residuos y de residuos peligrosos, así como la supervisión de tales actividades, que estén sujetas a permiso o registro de conformidad con la Ley 10/1998, de 21 de abril”. Precisa, además, que “Estas actividades incluyen, entre otras cosas, la explotación de vertederos y la gestión posterior a su cierre de conformidad con el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero y la explotación de instalaciones de incineración, según establece el Real Decreto 653/2003, de 30 de mayo, sobre incineración de residuos” (apartado 2). La Sentencia del Tribunal Supremo objeto de comentario resulta de interés, por cuanto determina que las actividades de un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados, cuya autorización inicial fue concedida al amparo de la Ley 10/1998, de 21 de abril y de la Ley 11/1997, de 24 de abril y cuya renovación se concede estando en vigor la Ley 22/2011, de 28 de julio, resultan incardinables en el ANEXO III apartado 2 de la Ley 26/2007, concretamente en la expresión “supervisión de tales actividades”, a los efectos de determinar su sujeción a lo dispuesto en dicha Ley. Por lo tanto, les resulta aplicable la normativa de responsabilidad medioambiental.
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