Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2018 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autor: Dr. Fernando López Pérez. Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STS 2527/2018-ECLI:ES:TS:2018:2527
Temas Clave: Bosques; Incendios forestales; Montes
Resumen:
En el año 2013, mediante Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo (Generalitat Valenciana) se aprobó definitivamente la Homologación y Plan Parcial del Sector Pie del Monte del municipio de La Nucia (Provincia de Alicante). Varios hechos y circunstancias jurídicas son destacables al respecto de este instrumento urbanístico, cuya aprobación supondría la reclasificación de suelo no urbanizable a suelo urbanizable de una superficie de 608.171 metros cuadrados, incluyendo 1.057 metros cuadrados de suelo no urbanizable protegido forestal:
-El primer hecho relevante es que en el año 2007 se aprobó la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), en la que se indicaba la creación de un parque forestal que permitiría la conservación de la masa forestal existente con una superficie de 232.764 metros cuadrados. De los cuales 80.000 sería computables como red primaria, y la superficie restante (152.764 metros cuadrados) como red secundaria. Los términos “red primaria” y “red secundaria”, recogidos en la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana, serían equivalentes, con algunas precisiones, al concepto clásico de “sistema general” y de “dotación local”, respectivamente.
Es importante también reseñar que esta DIA no fue objeto de publicación formal, aunque sí que se dio a conocer por “medios informales”.
Hacer constar también que en el estudio de alternativas de la DIA, se ponía reparos al crecimiento urbanístico que se planteaba en la actuación.
-El segundo hecho relevante, clave en el origen y desenlace del asunto, es que parte de los terrenos objeto de ordenación del Plan Parcial, sufrieron un incendio forestal en el año 2009. Según se desprende de la sentencia examinada, la causa del incendio fue la caída accidental de una torre de alta tensión.
En cualquier caso, el hecho de que hubiese un incendio forestal en esa zona hizo que entrara en juego el artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Precepto que en su redacción original, prohibía el cambio del uso forestal de unos terrenos por causa de un incendio, pero que a partir del año 2006, con la nueva redacción dada al precepto por la Ley 10/2006, de 28 de abril, permitía los cambios de uso con carácter singular, siempre y cuando, entre otros supuestos, existiese un instrumento de planeamiento pendiente de aprobación, y hubiese sido objeto de evaluación ambiental favorable. Esta excepción es la que se aplicó al Plan Parcial que finalmente se aprobó en 2013.
Pues bien, contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo que aprobaba definitivamente la Homologación y Plan Parcial del Sector Pie del Monte del municipio de La Nucia de 2013, se interpuso recurso contencioso-administrativo por una particular, siendo resuelto con fecha de 4 de noviembre de 2016 por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Esta sentencia desestimaba el recurso, constatando la correcta aplicación del artículo 50 de la Ley de Montes, con la redacción dada por la Ley de 2006.
Téngase en cuenta que en la fundamentación jurídica de esta sentencia se hacía mención, a instancias de la parte actora, al artículo 40 de la Ley de Montes, en cuya virtud «el cambio del uso forestal de un monte cuando no venga motivado por razones de interés general […] tendrá carácter excepcional y requerirá informe favorable del órgano forestal competente y, en su caso, del titular del monte». Ante las dudas sobre si el órgano emisor de este Informe era o no el competente, la Sala zanjaba el asunto considerando que el servicio forestal autonómico que lo había emitido era efectivamente el legitimado para ello.
Pues bien, contra esta sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se interpone recurso de casación por la particular, resuelto por la sentencia del Tribunal Supremo examinada.
Al respecto, al margen de hacer mención a todos los hechos y fundamentos jurídicos resumidos más arriba, el Tribunal Supremo considera que a los efectos de aplicar el artículo 50 de la Ley de Montes en su redacción dada tras el año 2006, no resulta esencial que la DIA hubiese sido objeto de publicación oficial, sino que sería suficiente con una publicación extraoficial o informal.
No obstante, entra la Sala a valorar si han concurrido los restantes requisitos contemplados en el citado artículo 50 de la Ley de Montes en la redacción dada en el 2006, además de la relación de este precepto con el artículo 40 de la misma norma, el cual exigiría Informe del órgano forestal por causa del cambio de uso forestal.
Pues bien, considera la Sala que aun habiéndose cumplido los requisitos del artículo 50, consistentes en la existencia de un planeamiento urbanístico anterior al incendio forestal, el cual aunque no aprobado definitivamente sí que contaba con DIA favorable, considera necesaria una justificación del cambio de uso forestal que haga mención a motivar porqué no es necesario proceder a la restauración ambiental de los terrenos incendiados, cuestión esta que a su juicio no se hallaría en el expediente administrativo. Sobre todo teniendo en cuenta que en el trámite ambiental del Plan General de Ordenación Urbana que se tramitó con posterioridad y que reproducía la ordenación del Plan Parcial recurrido, ponía reparos a la delimitación de suelo urbanizable efectuada. De este modo, estima el recurso de casación, anulando la sentencia de instancia, y anulando en consecuencia el Acuerdo aprobatorio recurrido.
Destacamos los siguientes extractos:
“El recurso de casación se articula ahora en torno a cuatro motivos de impugnación. Se alega así la infracción del artículo 50 de la Ley de Montes desde dos perspectivas diferentes, en su relación con la Ley 30/1992 (artículo 54) y en cuanto a su aplicación en materia de urbanismo. También se aduce como vulnerado el artículo 40 de la misma Ley de Montes. Y, por último, igualmente se invoca como infringido el artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, en su relación también con la Ley 30/1992 (en este caso, con su artículo 57.2).
Aunque la cuestión de interés casacional quedó identificada en los términos ya expuestos, y en principio a ello habríamos de contraer nuestro examen, no puede dejar de indicarse que, de cualquier modo, no se aprecia que la sentencia impugnada haya incurrido en esta última vulneración, toda vez que del precepto legal mencionado (artículo 4.3) no resulta la obligación de proceder a una publicación, en términos estrictos, de la declaración de impacto ambiental. Lo que más exactamente impone dicho precepto (todavía más exactamente, imponía, porque la normativa en materia de evolución ha ido evolucionando con posterioridad) es que la declaración de impacto “se hará pública”, lo que no es lo mismo, y si bien se obliga así a su puesta en conocimiento “ad extra”, permite también su difusión por medios más informales y distintos que el que resulta de su publicación oficial.
Desde la perspectiva expuesta, no solo resulta indubitada la existencia misma de dicha declaración (29 de junio de 2007), sino que, además, por un lado, fue notificada al ayuntamiento concernido y, por otro lado, se alude a ella, y a su carácter favorable, en el propio Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 26 de julio de 2013, por el que se aprobó la actuación urbanística controvertida en la instancia (también en el propio informe de 21 de abril de 2013, en que se fundamenta dicha aprobación), constando así en la documentación integrante del expediente; y sin que, por lo demás, se haya cuestionado este último extremo.
Ha de descartarse, por tanto, en todo caso, la existencia de fundamento alguno para que prospere este motivo de impugnación.
Por otro lado, en lo que concierne a la alegación sustentada sobre la base de la infracción del artículo 40 de la Ley de Montes, aunque en rigor la cuestión de interés casacional se suscita en torno al siguiente artículo 50, la estrecha conexión entre ambos preceptos legales hace que resulte procedente que ahora vengamos a extender nuestro enjuiciamiento a dicho precepto”.
“En el sentido que precisamente acabamos de apuntar, dos son las cuestiones controvertidas a propósito de la Ley de Montes que habremos de tratar de esclarecer en este recurso. Habida cuenta de que la actuación urbanística impugnada en la instancia contempla la recalificación de unos terrenos de uso forestal, extremo que nadie controvierte en el caso, resulta imperativa la exigencia de un informe favorable del órgano forestal competente.
El recurso rechaza, en primer término, la competencia del órgano que lo ha emitido en el caso (informe de 21de abril de 2013) y defiende en consecuencia, primero y ante todo, que no ha habido tal informe.
Lo cierto es que la normativa estatal básica contempla la obligatoriedad y vinculatoriedad del informe del órgano forestal en los supuestos de recalificación de terrenos de uso forestal, pero no aclara cual sea dicho órgano (artículo 40 de la Ley de Montes): “1. El cambio del uso forestal de un monte cuando no venga motivado por razones de interés general, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 18.4 y de la normativa ambiental aplicable, tendrá carácter excepcional y requerirá informe favorable del órgano forestal competente y, en su caso, del titular del monte””.
“Más dudas se suscitan sin embargo acerca de si el contenido sustantivo del informe emitido satisface las exigencias dispuestas por el artículo 50.1 de la Ley de Montes.
[…]
Cuando ha habido un incendio, por tanto, la regla es que en principio queda prohibido el cambio de uso forestal (por treinta años), aunque no menos cierto es que cabe excepcionalmente la recalificación si: 1º el cambio de uso hubiese estado previsto con anterioridad (la prohibición es absoluta si la recalificación tiene lugar después de acontecido el incendio), y 2º la ordenación proyectada hubiese merecido una evaluación ambiental favorable (junto a esta hipótesis, se prevén otras dos alternativas, que no resultan relevantes ahora).
Ambas circunstancias concurren en el supuesto de autos, así, pues, la Sala de instancia viene a confirmar la legalidad de la actuación urbanística cuestionada ante ella, con base en la existencia del preceptivo (y vinculante) informe del órgano forestal competente que así lo viene a manifestar.
El recurso considera sin embargo insuficiente los términos en que se pronuncia dicho informe, que se limita a expresar:
[…]
Pues bien, delimitada así la cuestión, entiende esta Sala que no cabe verificar la concurrencia del doble presupuesto exigido por el precepto que estamos examinando (artículo 50.1 de la Ley de Montes) al que antes nos referimos para que la Administración pueda sin más acogerse a la excepción prevista en dicho precepto. Explicamos por qué.
Desde luego, si la causa del incendio (posterior) está en la mano del hombre, será tanto más difícil apelar al artículo 50.1 de la Ley de Montes para pertrecharse en la excepción contemplada en él, partiendo siempre de la existencia, con anterioridad, de una declaración ambiental favorable.
Actúa correctamente al órgano emisor del informe en el caso, pues, cuando da cuenta de la existencia de dicha declaración, así como de la atribución a un caso fortuito de la causa del incendio. Pero, con ser ello importante, no resulta suficiente.
Al menos, en supuestos como el que nos ocupa. En que además se ha producido una circunstancia singular, de la que ya se ha dado cumplida cuenta (porque se refiere a ella la sentencia impugnada) que no puede dejar de tenerse presente, como es la de que, al tiempo de tramitarse el plan parcial cuestionado en el supuesto de autos en la instancia, vino a tramitarse el plan general con una previsión coincidente sobre la actuación urbanística proyectada, y en tal caso se formularon reparos por el documento de referencia en el correspondiente trámite ambiental (26 de noviembre de 2010), concluyéndose así que “deberá revisarse la delimitación y ordenación de los suelos urbanizables planteados, siguiendo los criterios contenidos en el mismo” (el citado documento de referencia), por lo que vino así a elevarse consulta a la comisión de evaluación ambiental “acerca de si, una vez verificado el cumplimiento de los condicionantes para la aprobación y desarrollo del proyecto establecidos en la Declaración de Impacto Ambiental, desde el punto de vista ambiental resulta procedente la aprobación definitiva del proyecto”, para dirimir por tanto unas desavenencias de cuyo resultado sin embargo no ha quedado adecuada y suficiente constancia.
De este modo, al menos, insistimos, en supuestos como el que nos ocupa, no basta constatar que la actuación urbanística estuviese prevista con anterioridad y que hubiese recaído sobre ella una declaración de impacto favorable para aplicar sin más la excepción prevista en el artículo 50.1 de la Ley de Montes. En garantía del principio de integridad forestal que esta normativa mira a preservar, hace falta ofrecer alguna razón por la que la supresión del uso forestal es ambientalmente admisible o, si se prefiere, hace falta justificar la no necesidad de proceder a la restauración ambiental de los terrenos incendiados.
Esto es -y si se quiere, en otras palabras-, del tenor literal del artículo 50.1 de la Ley de Montes no resulta una interpretación que permita entender que todos los terrenos forestales incendiados con posterioridad puedan acogerse sin más a la excepción y que, consecuentemente, hayan de quedar directamente excluidos de la norma general asimismo prevista en este artículo.
A falta de proporcionarse una singular justificación para el caso en los términos expuestos, por tanto, hemos de dar por insuficientemente motivado el informe emitido en el supuesto de autos”.
Comentario del Autor:
El uso posterior que se da a los suelos que han sufrido incendios forestales, es un tema que suscita no poca polémica, y no sólo en ámbitos jurídicos. El recelo con el que se mira este asunto se originó probablemente con las olas de incendios que en los años 80 y 90 del siglo pasado asolaban determinadas zonas geográficas de nuestro país, y de las que se sospechaba que tenían una causa espuria, relacionada con los intentos por justificar reclasificaciones de suelo para su posterior urbanización.
Es este uno de los orígenes del restrictivo artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, que prohibía taxativamente el cambio de uso forestal tras un incendio. Bien es cierto que ya en 2006, se relativizó esta prohibición, previendo unos supuestos en los que sí se permitía el cambio de uso, y aplicable al caso que nos ocupa. Resumidamente, que la existencia de un plan urbanístico aprobado (o la tramitación de un plan no aprobado pero con DIA favorable), no se arruinase por causa de un incendio forestal posterior.
Es bien sabido que, ya en 2015 (Ley 21/2015, de 20 de julio), los supuestos de cambio de uso forestal tras incendio forestal, se han ampliado cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden que deben ser apreciadas mediante Ley, y siempre que se adopten medidas compensatorias que permitan la recuperación de una superficie forestal equivalente a la quemada (no aplicable esta excepción, no obstante, a montes catalogados). No resulta ocioso advertir que tal cambio legislativo levantó una gran polémica, que resucita cada vez que una ola de incendios o un gran incendio, asola nuestra geografía.
En cuanto al caso que nos ocupa, que analiza el supuesto de exención de la prohibición de cambio de uso posterior a un incendio forestal del artículo 50 de la Ley de Montes en la redacción dada en el año 2006, indicar que la interpretación que da el Tribunal Supremo en la sentencia analizada (en conjunción con el artículo 40 de la misma norma) es que, por un lado, no hace falta que la Declaración de Impacto Ambiental haya sido objeto de publicación oficial; y por el otro, que hace falta justificar motivadamente la no necesidad de proceder a la restauración ambiental de los terrenos incendiados.
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