Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 7787/2021, Ponente: Ángel Ramón Arozamena Laso)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT).
Fuente: STS 3714/2022 – ECLI:ES:TS:2022:3714
Palabras clave: Aguas privadas. Dominio Público Hidráulico. Lago de la Albufera. Comunidades de Usuarios. Junta de Desagüe de la Albufera.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Valencia y la Administración General del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 1 de septiembre de 2021, dictada en el procedimiento contencioso-administrativo ordinario núm. 177/2008, con motivo de la resolución del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Desagüe de la Albufera frente a la desestimación por silencio por parte de la Confederación Hidrográfica del Júcar de su solicitud de declaración de la existencia de la Junta de Desagüe de la Albufera como comunidad de usuarios adscrita al organismo de cuenca. Dicha sentencia del Tribunal Superior de Justicia anula la resolución recurrida y reconoce a la parte demandante el derecho a que se proceda a la inscripción de la comunidad de usuarios “Junta de Desagüe de la Albufera” en el registro público de la Confederación Hidrográfica del Júcar, teniendo por aportadas las ordenanzas que adjuntan, para su incorporación al registro de comunidades de la Confederación Hidrográfica del Júcar.
Dos son los temas fundamentales que se suscitan: por una parte, el régimen jurídico del lago, aguas y lecho de la Albufera de Valencia; por otra, los requisitos para la constitución y el reconocimiento de las comunidades de usuarios, con el fin de determinar si los reúne la Junta de Desagüe de la Albufera. La cuestión sobre la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en “determinar reafirmar, reforzar, complementar, y, en su caso, matizar o corregir nuestra jurisprudencia sobre: 1º. El régimen jurídico del lago, aguas, y lecho de la Albufera. 2º. La exigibilidad de un título vinculado al dominio público hidráulico para la constitución y el reconocimiento de las Comunidades de Usuarios, y en particular si puede reconocerse tal carácter a la entidad “Junta de Desagüe de la Albufera””. Para ello, identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 81, 82, 85, 91 y disposición adicional 1ª del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado.
En los recursos de casación, el Ayuntamiento de Valencia y la Administración General del Estado sostienen que la propiedad del lago de la Albufera es del Ayuntamiento de Valencia en el momento de la entrada en vigor de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, y que, por tanto, sus aguas y el lecho son de dominio privado y no pertenecen al dominio público hidráulico. En su opinión, en aplicación de la disposición adicional 1ª de dicha Ley, la Albufera no pasó a integrarse en el dominio público hidráulico estatal y, en consecuencia, no se rige por la legislación de aguas, sino por la legislación de patrimonio, como bien integrante de una Administración pública. Asimismo, al tratarse de aguas privadas y no existir ningún título vinculado al dominio público hidráulico, consideran que no procede la constitución y reconocimiento de la Junta de Desagüe como comunidad de usuarios.
Por su parte, la Junta de Desagüe, si bien rechaza ser considerada como Comunidad de Regantes, a pesar de la declaración que hace la sentencia de instancia, sostiene que constituye una comunidad o asociación de propietarios de las tierras enclavadas fuera de los límites del Lago. En su opinión, existe una posible vulneración de los artículos 52 y 81 del Texto refundido de la Ley de Aguas. En efecto, teniendo en cuenta sus peculiaridades (de acuerdo con sus Ordenanzas, el objeto de esta Junta es facilitar el desagüe o desembalse en orden a proteger sus campos cultivados de la eventual salinidad de las aguas o de aguas estancadas que pudieran afectar a sus cultivos, regados con las asignaciones fluviales de los Planes de cuenca del río Júcar y del río Turia, que circulan por acequias cuyo régimen de riego sus miembros individualmente comparten y gestionan, pero que no integran el Lago de la Albufera ni riegan, por tanto, con agua del Lago de la Albufera), considera que existe otro tipo de comunidades de usuarios (que no de regantes) que no precisan de aprovechamiento privativo para riego para poder ser consideradas como tales e invoca el carácter de organización tradicional de la Junta de Desagüe de la Albufera.
El Tribunal Supremo estima los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Valencia y la Administración General del Estado y desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Desagüe de la Albufera frente a la desestimación por silencio por parte de la Confederación Hidrográfica del Júcar de su solicitud de adscripción a la Confederación como “usuarios” adscrita al organismo de cuenca.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Está acreditado y así lo reconoce la sentencia, que el bien era de titularidad dominical del Ayuntamiento en el momento de la entrada en vigor de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, por lo que, por mor de su disposición adicional primera (que también se mantiene en el TRLA), la Albufera no pasó a integrarse en el dominio público hidráulico (estatal) y, en consecuencia, no se rige por la legislación de aguas sino por la legislación patrimonial como bien integrante de una Administración Pública (con el carácter demanial o patrimonial que corresponda).
Así lo entienden la Abogacía del Estado y el Ayuntamiento de Valencia. Y sostienen además que, de acuerdo con el artículo 132.2 CE, son bienes de dominio público estatal los que determine la ley; la disposición adicional primera del TRLA y de la Ley de Aguas excluyen de dicho dominio público estatal a los lagos, lagunas y charcas sobre los que existieran inscripciones expresas en el Registro de la Propiedad en el momento de entrar en vigor la Ley de Aguas de 1985 y, por tanto, excluye a las aguas de la Albufera, que estaban precisamente inscritas a favor del Ayuntamiento en el Registro de la Propiedad de Valencia, nº 4, Tomo 496, Libro 2 de la 3ª sección de Ruzafa, Folio 242, Finca nº 146, inscripción 1ª de 12 de mayo de 1958. No puede, en consecuencia, afirmarse simultáneamente el carácter municipal del lago y su integración en el dominio público estatal (y, por ende, su sometimiento al régimen jurídico de la legislación de aguas), Y la sentencia es contraria a las previsiones legales citadas al incluir en el demanio estatal un bien que está excluido legalmente del mismo.
Como hemos dicho la titularidad dominical del Lago por el Ayuntamiento de Valencia en pleno dominio se produjo mediante adquisición onerosa del Ayuntamiento al patrimonio del Estado, que se instrumentó mediante Ley de Cesión al Ayuntamiento del Lago y del Monte de la Dehesa de la Albufera, de 23 de junio de1911. Y, en definitiva, la constancia pública de tal titularidad municipal, que recoge la sentencia, se plasma en la inscripción en el Registro de la Propiedad de Valencia del Real Lago de la Albufera, propiedad del Ayuntamiento de Valencia, desde el 12 mayo de 1958.
La integración que resulta de la sentencia supondría privar al Ayuntamiento de la titularidad de estas aguas y, en consecuencia, atribuir a la Confederación Hidrográfica del Júcar la gestión de las aguas del Lago con carácter general y no solo para este supuesto (…)
La sentencia vulnera la cosa juzgada material al contener un pronunciamiento que contradice lo ya resuelto por la STS de 20 de marzo de 1986 (Arz. 2319) sobre la calificación de las aguas objeto del presente recurso (…)
Así, esta Sala ya dejó sentado, con fuerza de cosa juzgada material, que el bien en cuestión, el Lago de la Albufera, es un bien patrimonial, no demanial, del Ayuntamiento (propiedad privada de una Administración Pública) (…)
En la citada STS de 1986 la caracterización del bien como de dominio privado del Ayuntamiento es lo que determinó el reconocimiento de su derecho a la explotación de la pesca en el Lago de la Albufera, y la imposibilidad de que la Administración del Estado pudiera autorizar a terceros dicha explotación al no ser titular de dichas aguas, y ello aun considerando que tal lago pudiera constituir un enclave privado dentro del dominio público marítimo-terrestre. Así, la Sala de instancia estaba compelida a respetar como antecedente lógico la declaración del lago como de dominio privado del Ayuntamiento, y su “recalificación” como aguas de dominio público por el hecho de que “la titularidad del lago de la Albufera sea municipal“, supone una vulneración de la cosa juzgada material y supone obviar que los bienes no forman parte del demanio por el solo hecho de que su titularidad corresponda a una Administración Pública, no constando la afectación del bien en cuestión en modo alguno (…)
Por otra parte, la STS de 13 de marzo de 2015 (recurso de casación núm. 1339/2013) ya dejó sentado que “Acorde con lo expuesto, el régimen jurídico de las Comunidades de Regantes, que establece el TR de la Ley de Aguas de 2001, exige, en todo caso, que se trate de aprovechamiento de aguas públicas. Así se dispone expresamente en el artículo 81.1 de dicho texto legal, cuando exige para la constitución de la Comunidad de Regantes, que se trate de los usuarios del agua u otros bienes de dominio público hidráulico. Esta previsión no resulta superflua, a pesar de la demanialización de todos los recursos hídricos que estableció la Ley de1985, pues precisamente la aplicación de las normas transitorias, como sucede en este caso, pueden alargarse respecto de las titularidades de los aprovechamientos, posibilitando mudar un aprovechamiento de aguas públicas a uno de aguas privadas (…)”. (…) “el régimen de las Comunidades de Regantes se anuda, desde antiguo, desde sus inicios, a la titularidad de aprovechamientos sobre aguas públicas. Por lo que no es posible ahora, al socaire del régimen transitorio de la Ley de Aguas de 1985, que una Comunidad de Regantes sea titular de un aprovechamiento de aguas privadas que nunca tuvieron”.
La vigente normativa de aguas y la regulación anterior a ella, han venido exigiendo de forma constante un título vinculado al dominio público hidráulico para la constitución y reconocimiento de las comunidades de usuarios (artículos 81 y 91 TRLA). El elemento vertebrador de todo el régimen de aguas y, por tanto, de las comunidades de usuarios, es el dominio público hidráulico. El propio título en que se inserta la regulación de las comunidades de usuarios (Título IV del TRLA) se denomina “De la utilización del dominio público hidráulico” y no cabe, como concluye la citada STS de 13 de marzo de 2015, la constitución de este tipo de Corporaciones de Derecho Público respecto de usuarios de aguas privadas sino únicamente sobre aprovechamientos de aguas públicas (pertenecientes al dominio público hidráulico estatal). Siendo las aguas del Lago de la Albufera de carácter privado (y de titularidad municipal) no procede el reconocimiento de este tipo de Corporaciones cuando sus finalidades estatutarias se refieren a aguas privadas.
Como destaca el escrito del Ayuntamiento de Valencia, la propia Junta de Desagüe ha rechazado ser considerada Comunidad de Regantes (así lo alegaba en su escrito de conclusiones), no obstante la declaración que hace la sentencia de instancia en su fundamento de derecho cuarto. Dicha Junta constituye una comunidad o asociación de propietarios de las tierras enclavadas fuera de los límites del Lago. Conforme a sus Ordenanzas, el objeto de la Junta es facilitar el desagüe o desembalse en orden a proteger sus campos cultivados de la eventual salinidad de las aguas o de aguas estancadas que pudieran afectar a sus cultivos, los cuales se riegan con las asignaciones fluviales de los Planes de cuenca del río Júcar y del río Turia, que circulan por acequias cuyo régimen de riego sus miembros individualmente comparten y gestionan, pero que no integran el Lago de la Albufera ni riegan, por tanto, con agua del Lago de la Albufera (…)
(…) En conclusión, siendo el lago un bien (patrimonial o demanial, es indiferente) de propiedad del Ayuntamiento de Valencia, al haber sido cedido por el Estado a favor de la citada corporación municipal, y estando inscrita dicha propiedad a su favor en el Registro de la Propiedad desde el año 1958, está excluido del concepto legal de dominio público hidráulico, y no le resulta de aplicación la legislación de aguas, siendo incompetente la Confederación Hidrográfica del Júcar para reconocer ningún tipo de derecho o aprovechamiento sobre sus aguas (ni su consiguiente inscripción).
(…) Por lo tanto -se comparten los razonamientos de la Abogacía del Estado y del Ayuntamiento de Valencia-, el Registro de Aguas es un registro de derechos de aprovechamiento, no de comunidades de usuarios ni de regantes en sentido propio, y para poder ordenar la inscripción de un aprovechamiento hidráulico primero se habrá de ser titular del mismo, bien por disposición de la Ley bien por concesión (artículo 52 TRLA). Es decir, para ser usuario se ha de tener un título para el aprovechamiento privativo; y si hay varios usuarios de una misma toma o concesión entonces es cuando se han de constituir en comunidad de usuarios obligatoriamente. Pero previamente (o simultáneamente) se tiene que tener la condición de usuario y, por ende, la Confederación Hidrográfica, aun obviando que carece de competencia al no ser el Lago de dominio público hidráulico estatal, no puede proceder a inscribir un derecho de aprovechamiento de la Junta de Desagüe que no existe porque sus miembros no son usuarios con derechos de aprovechamiento sobre ninguna masa de agua del dominio público estatal que, posteriormente, se hayan constituido en comunidad de usuarios en función de ostentar todos ellos un aprovechamiento sobre una misma toma que comparten.
Como destaca el Letrado del Ayuntamiento no hay posiciones contrarias entre la Administración del Estado y la Administración municipal, sino que ambas, Estado y Ayuntamiento, están concordes en la misma interpretación jurídica de la norma y de la doctrina sentada por este Tribunal. La sentencia de instancia otorga dominio público estatal a la Administración que, precisamente, niega que en derecho proceda reconocer tal titularidad dominical, exactamente igual que defiende el Ayuntamiento desde la perspectiva de su titularidad del dominio propio municipal inscrito en el Registro de la Propiedad (…)
Fijación de la doctrina.
La Confederación Hidrográfica del Júcar no tiene competencia para reconocer derechos de aprovechamiento ni acceder a la inscripción de los mismos sobre el Lago de la Albufera, al ser aguas que no son de titularidad del Estado sino de otra Administración Públicas amparadas por la disposición adicional primera del TRLA y que, por tanto, están excluidas del dominio público hidráulico estatal.
No puede inscribirse en el Registro de Aguas estatal ningún derecho de aprovechamiento sin que previamente se haya tramitado el procedimiento legalmente establecido para el reconocimiento de un título que habilite para dicho aprovechamiento y no procede tampoco dicha inscripción si nos encontramos ante derechos de aprovechamiento sobre aguas que no forman parte del dominio público hidráulico estatal.
Un Lago sobre el que existen inscripciones expresas de su titularidad municipal en el Registro de la Propiedad, conserva el carácter dominical que ostentara en el momento de entrar en vigor la ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, sin que constituya dominio público hidráulico estatal” (FJ 3º)
Comentario de la autora:
Dos son los aspectos más destacables de esta Sentencia del Tribunal Supremo. Por una parte, siguiendo la doctrina establecida en otra sentencia anterior (Sentencia de 20 de marzo de 1986), confirma el régimen jurídico del lago, aguas y lecho de la Albufera, que constituye un bien de propiedad del Ayuntamiento de Valencia, al haber sido cedido por el Estado a favor de la citada corporación municipal -estando inscrita dicha propiedad a su favor en el Registro de la Propiedad desde el año 1958-, y que, por lo tanto, está excluido del concepto legal de dominio público hidráulico -al amparo de la disposición adicional 1ª de la Ley de Aguas de 1985-, y no le resulta de aplicación la legislación de aguas, siendo incompetente la Confederación Hidrográfica del Júcar para reconocer cualquier tipo de derecho o aprovechamiento sobre sus aguas (ni su consiguiente inscripción).
Por otra, desde la perspectiva del régimen jurídico de las comunidades de usuarios, el Tribunal Supremo exige para el reconocimiento de una comunidad de usuarios que previa o simultáneamente sus miembros tengan la condición de usuarios con derechos de aprovechamiento sobre una masa de agua del dominio público hidráulico estatal. Por ello, en el caso concreto analizado, considera que la Junta de Desagüe de la Albufera no constituye una comunidad de usuarios adscrita al organismo de cuenca al carecer éstos de título de aprovechamiento sobre el dominio público hidráulico estatal. Efectivamente, sostiene el Tribunal Supremo que la Confederación Hidrográfica del Júcar no podía proceder a la inscripción de un derecho de aprovechamiento de la Junta de Desagüe que no existía porque sus miembros no eran usuarios con derechos de aprovechamiento sobre ninguna masa de agua del dominio público hidráulico estatal que, posteriormente, se hubieran constituido en comunidad de usuarios en función de ostentar todos ellos un aprovechamiento sobre una misma toma compartida. De este modo, el Tribunal Supremo fija como doctrina que “No puede inscribirse en el Registro de Aguas estatal ningún derecho de aprovechamiento sin que previamente se haya tramitado el procedimiento legalmente establecido para el reconocimiento de un título que habilite para dicho aprovechamiento y no procede tampoco dicha inscripción si nos encontramos ante derechos de aprovechamiento sobre aguas que no forman parte del dominio público hidráulico estatal”.
Enlace web: Sentencia STS 3714/2022, del Tribunal Supremo de, 13 de octubre de 2022.
