Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de julio de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 259/2020, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 3331/2021 – ECLI:ES:TS:2021:3331
Palabras clave: Residuos. Vertederos. Competencias ejecutivas en medio ambiente. Entidades de acreditación. Entidades colaboradoras. Inspección.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado de la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, del que se impugna su artículo 17.4, relativo a las entidades que deben realizar la inspección de los vertederos y a las que deben acreditarlas.
La cuestión fundamental que centra la controversia es determinar la legalidad del precepto impugnado, desde el punto de vista de su ajuste al esquema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Este precepto atribuye la competencia para acreditar entidades colaboradoras en materia de inspección de vertederos a ENAC u otras entidades de acreditación de cualquier Estado miembro de la Unión Europea, siempre que dichos organismos se hayan sometido con éxito al sistema de evaluación por pares previsto en el Reglamento (CE) n.º 765/2008, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 339/93. La cuestión por dilucidar es si la competencia para acreditar entidades colaboradoras en materia de inspección de vertederos corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas.
Para la Administración recurrente, este precepto, al imponer que todas las entidades colaboradoras que realicen inspecciones en vertederos tengan que ser acreditadas por ENAC (o por otras entidades de acreditación de otros Estados miembros de la UE) invade las competencias en materia de medio ambiente que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña. En su opinión, la función de acreditación de las entidades colaboradoras que realizan las inspecciones de los vertederos se encuadra dentro de la materia de medio ambiente y, en concreto, dentro de las competencias ejecutivas en materia ambiental.
Por el contrario, la Abogacía del Estado sostiene que el título que ampara la competencia estatal es el de industria-seguridad industrial (incluida en el art. 149.1.13 de la CE, que atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica); y pone de relieve las diferencias existentes entre los verificadores ambientales, cuya función es la de realizar auditorías ambientales de carácter voluntario, y las inspecciones a vertederos, que son obligatorias y suponen la inspección de instalaciones, por lo que predomina la competencia en materia de seguridad industrial sobre la de medio ambiente.
Planteada en estos términos la controversia, el Tribunal Supremo acoge los argumentos de la Generalidad de Cataluña, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto y anula el inciso del apartado 4 del artículo 17 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, que designa a ENAC como entidad de acreditación por vulnerar el orden constitucional de competencias.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Hasta ahora, y sin perjuicio de que abordemos en seguida el concreto precepto impugnado, pocas explicaciones hacen falta para encuadrar la materia abordada por la norma, en su conjunto, dentro del título competencial de medio ambiente del art. 149.1.23ª CE que es, además, el título expresamente invocado por el propio Real Decreto en su disposición final primera, aunque ello no sea determinante ni nos exima de abordar la materia realmente concernida desde el punto de vista competencial ( STC 15/2018, FJ 5).
Como puede deducirse del breve repaso realizado al contenido del Real Decreto y su preámbulo se encarga de reiterar, la norma “pretende regular la gestión de los residuos mediante depósito en vertedero incentivando las primeras opciones de la jerarquía de residuos, con el fin de evitar daños a la salud pública y preservar el medio ambiente”, de forma que el fin que se persigue es “el control y la mejora de la gestión de los vertederos para que no resulten perjudiciales para el entorno”. Es, pues, el medio ambiente el título competencial que, con toda evidencia, guarda una conexión más estrecha con el conjunto de la regulación contenida en la norma recurrida” [FJ 3º.A)].
“(…) estas entidades colaboradoras en su función de inspección de los vertederos tienen que comprobar el cumplimiento de las condiciones de la autorización y el correcto funcionamiento de los vertederos, tanto de sus instalaciones como del desarrollo de todo el proceso de admisión de los residuos, así como del control de su explotación, también durante la fase de postclausura, que conlleva el control de lixiviados, de los gases, de las aguas subterráneas y de la topografía. Como puede observarse, funciones estrechamente vinculadas, de nuevo, con la protección del medio ambiente y que suponen la plasmación de principios característicos de éste como son los de cautela y acción preventiva, y de corrección de la contaminación en la fuente.
Ciertamente, como recuerda con frecuencia el Tribunal Constitucional al resolver en relación con el sistema constitucional de distribución de competencias, es difícil encontrar sectores de la realidad que puedan ser incardinados en un solo título competencial y, además, debe tenerse presente el carácter transversal que presentan las cuestiones atinentes al medio ambiente, que han de estar presentes en las demás políticas públicas sectoriales, con incidencia, por tanto, en materias incluidas en otros títulos competenciales (SSTC 102/1995, FJ 6, 306/2000, FJ 3, 33/2005, FJ 5, ó 15/2018, FJ 5). Transversalidad del medio ambiente que deriva, asimismo, del art. 45 CE, y que en el ámbito del Derecho de la Unión Europea se refleja en el principio de integración de los fines de protección del medio ambiente en todos los ámbitos de acción de los poderes públicos en aras a la consecución de un desarrollo sostenible ( art. 3 TUE, art. 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, y art. 11 TFUE). Y ello implica, desde la perspectiva competencial abordada, que no toda actividad que atienda a dicho factor deba incluirse necesariamente en el ámbito del título competencial de medio ambiente, sino que habrá que ponderar en cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una vinculación más estrecha y específica ( STC 15/2018, FJ 5).
Desde esta perspectiva, debe constatarse que, en la medida en que la inspección abarca las instalaciones del vertedero, pueden estar presentes ciertos aspectos relacionados con la materia de industria, pero para que pudiéramos entender incluida la cuestión en el ámbito de la “industria”, sería preciso, de acuerdo con la doctrina sentada sobre este título competencial por el Tribunal Constitucional, que se tratase de actividades que, con independencia de su carácter obligatorio, estuvieran encaminadas a la “ordenación de los sectores industriales” y a la regulación de los procesos industriales o de fabricación (SSTC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 2; 243/1994, de 21 de julio, FJ 2; 179/1998, de 16 de septiembre, FJ 3; y 190/2000, de 13 de julio, FJ 6). Sin embargo y a pesar de la relación apuntada, no es ésta la finalidad sustancial que subyace a la función de inspección que llevan a cabo estas entidades cuya actividad se encuentra directamente vinculada, de forma evidente, a prevenir los efectos perjudiciales o nocivos que la actividad de vertedero produce sobre el entorno ambiental y sobre los seres vivos, cuestiones que son propias de la materia de medio ambiente (STC 14/2004, FJ 10, ó 33/2005, FJ 5).
Sin olvidar que, en el caso que nos ocupa, la actividad inspectora que desarrollan estas entidades colaboradoras recae, no sobre cualquier instalación industrial cuya actividad pueda repercutir en el entorno medioambiental, sino sobre una instalación, el vertedero, cuya finalidad es, precisamente, regular la gestión de los residuos en él depositados “con el fin de evitar daños a la salud pública y preservar el medio ambiente”, siendo, por tanto, una instalación cuya sustantividad misma es medioambiental, elemento no menor para atraer sobre sí la competencia que deriva del art. 149.1.23ª CE.
Así pues, es la regla competencial del art. 149.1.23ª CE la que debemos considerar más específica y, por tanto, de aplicación preferente en este caso” [FJ 3º.B)].
“Esto sentado, una vez establecido que el título competencial prevalente en este caso es el de medio ambiente del art. 149.1.23ª CE, debemos acudir a la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional en relación con los verificadores medioambientales que resulta aquí trasladable, sobre la naturaleza ejecutiva en materia medioambiental de la actuación administrativa de reconocimiento o acreditación de las entidades verificadoras medioambientales y, en consecuencia, sobre su atribución a la competencia de las Comunidades Autónomas ya que la actividad de reconocimiento y consiguiente designación de las entidades de acreditación “únicamente consiste en la constatación del cumplimiento de los requisitos que se les exigen para tener tal condición, lo cual, sin ninguna duda, se inscribe en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa” (SSTC 33/2005, FJ 10).
No se discuten en la demanda las facultades normativas del Estado para el establecimiento, al amparo del art. 149.1.23ª, como legislación básica, de los requisitos que han de cumplir las entidades colaboradoras, así como las entidades de acreditación de las mismas, lo que se discuten son las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente que abarcan, conforme a dicha jurisprudencia, la designación de las entidades cuya función es acreditar a las entidades colaboradoras que realizan la función inspectora de vertederos de contenido fundamentalmente medioambiental, función ejecutiva que corresponde a las Comunidades Autónomas.
En conclusión, la atribución por el art. 17.4 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, a la Administración General del Estado de la facultad para designar entidades de acreditación de entidades colaboradoras que realizan la inspección de vertederos y la efectiva designación de ENAC como entidad de acreditación vulneran el orden constitucional de competencias, de acuerdo con lo previsto en los arts. 149.1.23ª CE y 144 EAC ( STC 33/2005, FJ 11) y, por tanto, esta previsión del citado apartado 4 del art. 17 -no el íntegro contenido de dicho apartado 4, que no ha sido cuestionado en la demanda- debe ser anulada, de conformidad con el art. 47.2 de la Ley 39/2015” (FJ 4º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia se plantea un tema interesante desde la perspectiva competencial como es el de a quién debe corresponder la competencia para acreditar entidades colaboradoras en materia de inspección de vertederos. Con arreglo al artículo 17.4 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, objeto de impugnación en el marco del recurso contencioso-administrativo que da lugar a la Sentencia objeto de análisis, esta competencia corresponde a ENAC [u otras entidades de acreditación de cualquier Estado miembro de la Unión Europea, siempre que dichos organismos se hayan sometido con éxito al sistema de evaluación por pares previsto en el Reglamento (CE) n.º 765/2008, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 339/93] y no a las Comunidades Autónomas. Esta atribución competencial se cuestiona por la Generalidad de Cataluña, que, amparándose en la jurisprudencia constitucional, considera que tiene competencia al respecto por tratarse de una competencia ejecutiva en materia de medio ambiente.
El Tribunal Supremo acoge las tesis de la Generalidad y anula el precepto impugnado en base a tres argumentos fundamentales. En primer lugar, a partir del análisis de las funciones que desempeñan las entidades colaboradoras en materia de inspección de vertederos y del contenido sustancial de la norma en la que se prevé la actividad inspectora de vertederos, considera que la materia realmente concernida por la norma cuestionada es la ambiental y que, en su conjunto, se encuadra dentro del título competencial de medio ambiente del artículo 149.1.23 de la CE, que es invocado expresamente por el propio Real Decreto en su disposición final 1ª y que guarda una conexión estrecha con el conjunto de la regulación contenida en la norma impugnada. En segundo lugar, tras analizar el contenido de la actividad inspectora a realizar por las entidades colaboradoras, también concluye que las funciones a desarrollar por las entidades colaboradoras en materia de inspección de vertederos, sobre cuya acreditación versa el litigio, concluye que también son funciones directamente vinculadas con la protección del medio ambiente, dado que la finalidad sustancial que subyace a la función de inspección que llevan a cabo estas entidades está vinculada directamente a prevenir los efectos perjudiciales o nocivos que la actividad de vertedero produce sobre el entorno ambiental y los seres vivos. Por ello, la regla competencial del artículo 149.1.23 de la CE, más específica, resulta de aplicación preferente en este caso ¾sin perjuicio de que también puedan estar presentes ciertos aspectos relacionados con la materia industria¾. Por último, establecido el medio ambiente como título competencial prevalente, traslada a este conflicto la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con los verificadores ambientales ¾contenida en la Sentencia 33/2005 y otras posteriores¾, conforme a la cual la actuación administrativa de reconocimiento o acreditación de verificadores medioambientales constituye una competencia ejecutiva en materia de protección del medio ambiente y corresponde a las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, la atribución a la Administración estatal de la facultad para designar entidades de acreditación de entidades colaboradoras que realizan la inspección de vertederos y la designación de la ENAC como entidad de acreditación vulneran el orden constitucional de competencias.
De esta forma, se reitera aquí el criterio sostenido por el Tribunal Constitucional en otras Sentencias previas en relación con los verificadores ambientales. No olvidemos, sin embargo, que, en otros casos recientes, el Tribunal Supremo no ha aplicado esta doctrina jurisprudencial. Así, recordamos que en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2020 (STS 3871/2020 – ECLI: ES:TS:2020:3871), objeto de comentario en AJA, entiende que la función de acreditación de los laboratorios que deben calibrar los sistemas automáticos de medida (SAM) de las emisiones contaminantes a la atmósfera no es una acción directamente vinculada al control de la contaminación atmosférica, sino a la comprobación del correcto funcionamiento de un aparato medidor en el lugar de su ubicación. Por este motivo, concluye que la atribución a la ENAC de la función de acreditar los laboratorios a los que se encomienda la calibración de los SAM de las emisiones contaminantes a la atmósfera, a través de un ensayo NGC2, que se contiene en la Orden PARA/321/2017, de 7 de abril, por la que se regulan los procedimientos de determinación de las emisiones de los contaminantes atmosféricos SO2, Nox, partículas y CO procedentes de grandes instalaciones de combustión, el control de los instrumentos de medida y el tratamiento y remisión de la información relativa a dichas emisiones, se encuadra en la competencia estatal en materia industrial, amparada por el art. 149.1.13 CE y no se invaden las competencias ejecutivas autonómicas en materia de medio ambiente.
Enlace web: Sentencia STS 3331/2021 del Tribunal Supremo, de 29 de julio de 2021.
