Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: Roj: STS 4064/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4064
Temas Clave: Espacios naturales protegidos; Parques naturales; Actividades extractivas; Minas
Resumen:
Esta Sentencia resuelve sendos recursos de casación interpuestos por la Generalitat de Catalunya y la Diputación de Barcelona contra la Sentencia de 26 de marzo de 2015, dictada por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Esta Sentencia estimó el recurso interpuesto por Mármoles y Triturados Deulofeu, SA, contra la Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 11 de diciembre de 2008, de aprobación definitiva del Plan Especial de Protección del Medio Natural y del Paisaje del Parque Natural del Montseny, declarando la nulidad del artículo 96 del citado Plan (este precepto no permite la implantación de nuevas actividades extractivas, excepto que se obtenga la correspondiente autorización, de forma motivada, por concurrir las circunstancias previstas en el propio precepto), sin efectuar especial pronunciamiento impositivo de las costas procesales.
La Diputación de Barcelona fundamenta su recurso, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la vulneración del artículo 122 de la Ley 22/1973, de minas, en tanto en tanto que el artículo 96 no contiene una prohibición general de actividades extractivas en su ámbito; del artículo 1 del Real Decreto 647/2002, de 5 de julio, en relación con el artículo 26 de la Ley 6/1977, de 4 de enero, de fomento de la minería y el artículo 112 de la Ley 43/1995, de 5 de julio, de 27 de diciembre, del impuesto sobre sociedades; y del art. 122 de la Ley de Minas en relación con el art. 2 de la Ley de suelo 8/2007 y de la doctrina del TC, STC 64/1982, al impedir a la Administración competente ejercer las políticas públicas sobre el suelo que exige la legislación urbanística. Y, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c) de la LJCA, por vulneración de las normas reguladoras de la sentencia y, en concreto, del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto no motiva las razones por las que a su vez considera que las “prohibiciones” que contiene el artículo 96 del Plan especial no están suficientemente motivadas cuando sí lo están.
Por su parte, la Generalitat de Catalunya basa su recurso en dos motivos: infracción de las formas esenciales del juicio por infracción de las normes que rigen los actos y garantías procesales causando indefensión [artículo 88.1.c) LJCA], por infracción de los artículos 120.3 de la CE y 248.3 de la LOPJ, por haber incurrido la sentencia en falta de motivación, toda vez que se ha omitido cualquier valoración de la prueba documental practicada respecto al estado de las explotaciones de Can Sala y San José y el cumplimiento por parte de estas dos explotaciones de los correspondientes permisos y presentaciones del Plan de labores y restauraciones, ni tampoco la incidencia que la implantación de nuevas actividades mineras pueden tener en la conservación del patrimonio mineral del Parque del Montseny; e infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate [artículo 88.1.d) LJCA], en particular, infracción del artículo 122 de la Ley de minas y de la jurisprudencia del TC, SSTC 170/1989 y 64/1982, por entender la Sentencia, de forma errónea, que el art. 96 del Plan supone una prohibición genérica que afecta a todas las actividades extractivas de recursos mineros.
La cuestión de fondo que se plantea es la de la conformidad con el ordenamiento jurídico del establecimiento de prohibiciones de actividades extractivas en espacios naturales protegidos y, en particular, la legalidad de un instrumento de planificación de un espacio natural protegido que contiene una prohibición de actividades extractivas. En este caso, el Tribunal Supremo se pronuncia a favor de la legalidad del Plan especial objeto de controversia. En efecto, declara que ha lugar al recurso de casación formulado por la Generalitat de Catalunya y la Diputación de Barcelona contra la Sentencia de 26 de marzo de 2015; y que procede desestimar la demanda interpuesta por Mármoles y Triturados Deulofeu, SA contra la Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 11 de diciembre de 2008, de aprobación definitiva del Plan Especial de Protección del Medio Natural y del Paisaje del Parque del Montseny, Plan que se confirma en su integridad, al no incluir una prohibición genérica de actividades extractivas.
Destacamos los siguientes extractos:
“Sobre la cuestión de fondo que se plantea en ambos recursos, la STC 64/1982 concedió prevalencia al art. 128.1 CE, considerando contrario a lo dispuesto en el mismo y en el art. 45 CE , la prohibición genérica de las actividades extractivas, por sustraerse de la riqueza nacional los recursos mineros, admitiendo que las Comunidades Autónomas impongan cargas adicionales para proteger el medio ambiente, pero no la prohibición general de las actividades extractivas de las secciones C) y D), que son las de mayor importancia económica. Esta doctrina fue aplicada en la STC 170/1989, que desestimó el recurso, precisamente, porque la prohibición quedaba limitada a unos terrenos muy concretos, y destinada, fundamentalmente, a las secciones A) y B), y se entendió que estaba implícito un interés público prioritario.
Por otra parte, existe ya unan doctrina consolidada caracterizada por:
1. Estimar la ilegalidad de aquellos instrumentos de planificación prohibitivos de actividades extractivas que no estaban correctamente justificados.
Es el caso de la STS de 23 de marzo de 2012, RC 2650 / 2008 , así como las que en ella se citan, por la que fue confirmada la anulación del artículo 24 del Plan Especial Municipal de Protección del Paraje Natural “La Dehesa”, en el término municipal de Soneja (Castellón), que prohibía las actividades extractivas porque “La prohibición de la actividad extractiva, contenida en el artículo 24 del plan especial, no se justifica, porque en la memoria del plan figura que la “minería es inexistente en la actualidad en el ámbito del plan”. Y al concretar las diversas áreas del plan -áreas de reserva, áreas de protección ecológica y áreas de uso público-, en las dos primeras se plasma tal prohibición, mientras que en la última se ignora. Por otro lado, como recoge la sentencia, mientras que otras prohibiciones de usos agrícolas o cinegéticos tienen una justificación concreta en la memoria del plan, tal motivación no repara en la actividad minera. Y, en fin, la inexistencia de tal actividad a que alude el plan viene desmentida por los hechos, pues constan permisos de investigación, concesiones y autorizaciones de explotaciones mineras. No está de más añadir que sobre la falta de justificación de este tipo de prohibiciones, contenidas en el planeamiento, nos hemos pronunciado recientemente, aunque en casos no exactamente asimilables la ahora enjuiciado, en Sentencias de 30 de noviembre de 2011 (recurso de casación n.º 5617/2008 ) y de 3 de noviembre de 2010 (recurso de casación n.º 5294/2007 )”.
En el mismo sentido, en la STS de 14 de febrero de 2012, RC 1049/2008 , fue declarada ajusta a derecho la prohibición por el Plan General de Ordenación Urbana de Actividades Extractivas Mineras en el término municipal de Vilafamés, por cuanto tal prohibición se llevó a cabo tras un exhaustivo juicio de ponderación, en el que se consideró prevalente la protección ambiental.
2. Ilegalidad de las prohibiciones extractivas previstas con carácter de generalidad. Es el caso de la STS de 30 noviembre de 2011, RC 5617/2008, por la que fue confirmada la anulación por la Sala de instancia de una Modificación Puntual de Normas Subsidiarias de Las Navas del Marqués (Ávila), que tenía por objeto prohibir en el suelo rústico común las actividades extractivas, por considerar que tal prohibición genérica no estaba justificada o amparada en informe alguno. También debemos citar la STS de 3 de noviembre de 2010, RC 5294/2007, en que fue anulada la prohibición total de extracciones mineras en determinados suelos de Segovia y su Entorno, contenida en las Directrices de Ordenación Subregional, y la STS de 18 de octubre de 2012, RC 5917/2009 , en que declaramos que “(…) En cualquier caso, lo que aquí interesa destacar es que los instrumentos de ordenación urbanística pueden establecer limitaciones o hasta prohibiciones a las actividades mineras y así lo hemos recordado en nuestra sentencia de 3 de noviembre de 2010 (casación 5294/2007), respetando, en todo caso, que conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional la prohibición genérica de las actividades extractivas y mineras en un extenso espacio a fin de proteger el medio ambiente requiere la ponderación de la importancia que para la economía nacional implica la explotación minera de que se trate y el daño que se pueda producir al medio ambiente (véase sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982”.
3. Legalidad en la denegación de autorización de actividades extractivas por estar los suelos clasificados como no urbanizables protegidos Es el caso de la STS de 1 de junio de 1998, Recurso de Apelación 6492/1992 , en la que fue confirmada la denegación de actividad extractiva por estar el suelo clasificado como no urbanizable protegido; sentencia en la que se indicaba que con tal protección “… de suyo va que habrán de estar prohibidas todas aquellas actividades que, como las extractivas, (que destruyen la propia configuración del suelo), alteran éste en mucho mayor grado que las edificaciones unifamiliares o las granjas, prohibidas, sin embargo, expresamente. Una interpretación de esa norma que tenga en cuenta su contexto, su espíritu y la realidad social (artículo 3.º-1 del Código Civil ), no puede ser otra, pues de admitirse estas actividades en tal lugar podría llegarse a la pura y simple desaparición de las características de un suelo que se quería proteger, lo que sería un completo sin sentido…” (…)” (FJ 10º)
“Conforme a la sentencia 235/2015, de 5 de noviembre de 2015 (BOE núm. 296, de 11 de diciembre de 2015), del Tribunal Constitucional, dictada en relación con el art. 47 de la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas de la Comunidad Autónoma de Illes Balears: “No hay duda alguna acerca de la necesidad de adoptar las medidas necesarias para garantizar que el ejercicio de los derechos mineros se realice sin menoscabo del medio ambiente y en condiciones tales que no produzca un grave detrimento de los terrenos afectados”. En ese sentido, la STC 106/2014, FJ 8 a), recuerda que “De la doctrina constitucional se infiere sin dificultad que, con la finalidad de protección del medio ambiente, la Comunidad Autónoma puede imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal, pero sin alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético”, que es lo que ha sucedido en el presente caso”” (FJ 13º).
“Partiendo de esta doctrina general y a la vista del tenor literal del precepto, debemos concluir que el art. 96 del plan impugnado, no contiene, al contrario de lo que se concluye en la sentencia recurrida, una prohibición de carácter genérico de las actividades extractivas dentro de su ámbito, que resulte ser contraria a las previsiones del art. 122 de la Ley de Minas.
En este sentido debe repararse en la naturaleza del Plan que contiene dicha previsión, Plan que tiene como objeto y finalidad la prevención medioambiental y la protección del paisaje de un determinado ámbito territorial y que, atendiendo a tal finalidad, trata de conseguir tal objetivo preventivo, mediante la incorporación, no de una prohibición, sino de un sistema riguroso en cuanto a la motivación, para poder autorizar nuevas explotaciones mineras, dejando en manos de la autoridad correspondiente la evaluación y valoración de la compatibilidad de las mismas con el carácter protegido de los terrenos en los que pretenda desarrollarse.
El establecimiento de este régimen, de control reforzado, no supone, a juicio de esta Sala, una requisito desproporcionado y, menos aún una prohibición contraria a derecho, valoración que extendemos al régimen que el propio precepto establece para las explotaciones ya existentes, cuya actividad se mantiene, si bien asimilado a lo que conocemos en el ámbito urbanístico, como régimen de fuera de ordenación” (FJ 14º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia se plantea una cuestión de gran interés, como es la de admisibilidad o no de la prohibición de actividades extractivas en espacios naturales protegidos. Estamos, sin duda, ante un claro ejemplo de conflicto entre protección del medio ambiente y crecimiento económico, que exige una adecuada ponderación de los intereses en juego: la preservación de los valores ambientales existentes los espacios naturales protegidos, por una parte, y la importancia económica de las actividades extractivas, por otra.
Con relación a esta cuestión, la Ley 22/1973, de minas, exige que “Cualquier prohibición contenida en instrumentos de ordenación sobre actividades incluidas en la Ley de Minas deberá ser motivada y no podrá ser de carácter genérico”. Se busca así una ponderación entre ambos intereses y, negándose la posibilidad de prohibiciones genéricas de actividades extractivas -tal como ha establecido la jurisprudencia constitucional-, se deja la puerta abierta, sin embargo, a que puedan existir prohibiciones de actividades extractivas que estén motivadas y debidamente justificadas. En el caso concreto objeto de examen por el Tribunal Supremo, se considera conforme con el ordenamiento jurídico la prohibición contenida en el artículo 96 del Plan especial de protección del medio natural y del paisaje del Parque Natural del Montseny precisamente porque no contemplaba una prohibición de carácter genérico de las actividades extractivas dentro de su ámbito contraria al artículo 122 de la Ley de minas, sino la exigencia de motivar las razones de la autorización para que pudiesen autorizarse nuevas explotaciones mineras.
Esta Sentencia, además, resulta de interés porque en ella el Tribunal Supremo efectúa un repaso de los principales pronunciamientos jurisprudenciales en la materia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo.
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