Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2018 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: José Manuel Bandres Sánchez-Cruzat)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1529/2018- ECLI: ES: TS: 2018:1529
Temas Clave: Energías renovables; autoconsumo; regulación
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso núm. 001/4263/2015 interpuesto, entre otros, por Lasal del Varador, S.L, ; Solartys; Clúster d’Eficieéncia Energética de Catalunya; Alternativa Verda; Dia de la Terra; Grup de Cientifics i Tècnics per un Futur no Nuclear; Eurosolar, sección española y Solar Tradex y Greenpeace España, contra el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo. Son partes demandadas tanto la Administración General del Estado como Iberdrola España, S.A.
Los demandantes solicitaban, así, la nulidad de los artículos 2, 3.1.m), 4.1.a) y 4.3, 5.1.a), 5.2.b), 7, 8.1, 11.2, 12.2, 17, 18, 25 y las Disposiciones Transitorias 1 ª, 3 ª y 4ª y los Anexos I y IV del Real Decreto 900/2015, en la medida en que son contrarios al Derecho Europeo, a la Constitución y a la legalidad ordinaria. No obstante, el recurso quedó suspendido hasta la STC 68/2017, de 25 de mayo, por la que se resolvió el conflicto de competencias planteado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 900/215 en el recurso 576/2016, a favor de ésta última en relación con el art. 4.3 del Decreto.
A juicio de los recurrentes, los preceptos enumerados incurren en diversas causas de nulidad: desde la vulneración del principio de seguridad jurídica y contradicción con la Ley del Sector Eléctrico (arts. 17 y 18 del Real Decreto en relación con los arts. 13 y 14 de la Ley), hasta un tratamiento desigual entre autoconsumidores y otros consumidores eléctricos en función del tipo de autoconsumo, vulnerando el art. 9.3 CE; retroactividad prohibida del Real Decreto, por exigir nueva autorización a instaladores de autoconsumo ya autorizados (Disposición Transitoria tercera); extralimitación de la norma reglamentaria respecto del desarrollo del art. 9.1 de la Ley (art. 5.1.a); y, en último término, la vulneración de la libertad de empresa del art. 38 CE en relación con el art. 2.1 de la Ley del Sector Eléctrico (F.J.1).
A esta argumentación se suma la vulneración del Derecho Europeo, argumentando cuestiones como la infracción del art. 13 de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, en cuanto al cambio de régimen jurídico del autoconsumo para instalaciones existentes (F.J.1).
El Tribunal Supremo entra a examinar cada uno de los motivos planteados por los recurrentes, siguiendo, en buena parte de la Sentencia, la STS de 13 de octubre de 2017 (véase también comentario), resolviendo la desestimación del recurso, en el entendido de que no hay extralimitación del Reglamento respecto de la Ley, y no hay vulneración de los principios de seguridad jurídica, irretroactividad, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, o discriminación. De igual modo, el Tribunal considera que no es necesario presentar cuestión prejudicial respecto de la interpretación del art. 13 de la Directiva de Fomento de las Energías Renovables, por entender que el Gobierno no ha vulnerado, con la aprobación del Real Decreto 900/2015, los objetivos de fomento impuestos por Europa para 2020 (F.J.3).
Finalmente, el Tribunal declara la pérdida sobrevenida de objeto de la pretensión de nulidad del artículo 4.3 del Real Decreto 900/2015, en cuanto dicha disposición ha sido declarada anticonstitucional y nula por la sentencia del Tribunal Constitucional 68/2017, de 25 de mayo, que sí ha considerado que la prohibición recogida en el precepto invade las competencias del art. 133. d) del Estatuto de Autonomía de Cataluña en relación con sus competencias de fomento y gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética en su ámbito territorial (F.J.3).
Destacamos los siguientes extractos:
“De acuerdo con lo que se acaba de decir, es importante poner de relieve que el autoconsumidor que depende exclusivamente de su propia energía generada por él y que no está conectado al sistema eléctrico no paga nada. No hay por tanto y frente a la expresión que ha hecho fortuna, «impuesto al sol» propiamente tal, sino contribución a los costes del sistema cuando un autoconsumidor, además de consumir la energía generada por él mismo, dispone del respaldo del sistema eléctrico para consumir electricidad del sistema en cualquier momento que lo necesite y, en su caso -como es lo habitual-, la consume efectivamente.
En cuanto al primero de los tres conceptos antes citados (el coste de las redes), el autoconsumidor paga, al igual que cualquier otro consumidor, por el uso que hace de ellas (…)” (F.J.2 apartado b)).
“La memoria de impacto normativo explica esta función de respaldo en los siguientes términos: «La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, en relación con el autoconsumo, tiene por finalidad garantizar un desarrollo ordenado de la actividad, compatible con la necesidad de garantizar la sostenibilidad técnica y económica del sistema eléctrico en su conjunto. En este sentido, el articulado de dicha ley establece la obligación de las instalaciones de autoconsumo de contribuir a la financiación de los costes y servicios del sistema en la misma cuantía que el resto de los consumidores (…).
(…) Véase con un ejemplo sencillo. Un consumidor con una planta de tecnología fotovoltaica para autoconsumo, sabe que podrá disponer de electricidad en cualquier momento inmediato (esta noche, si no hay sol), dentro de varios meses (aunque esté nublado o sea de noche), y en varios años. Ese derecho a consumir en cualquier momento futuro tiene un valor económico que hay que pagar. Así, si mi instalación fuera aislada, no tendría esa posibilidad y dependería de las condiciones meteorológicas en cada momento” (F.J.2 apartado b)).
“A la vista de los preceptos legales y reglamentarios que se acaban de reproducir, está claro que la indeterminación que critica la recurrente residiría más en la Ley del Sector Eléctrico que en el Real Decreto impugnado. En efecto, en lo que se refiere a las infracciones, los tipos de las infracciones muy graves y graves están en los apartados 64.43 y 65.35 respectivamente. Lo que hace el Real Decreto, precisamente, es reducir tal indeterminación al enumerar a título de ejemplo algunas conductas que entrarían dentro del tipo” (F.J.3).
“De hecho, ni en el preámbulo del Real Decreto, ni en la memoria del análisis de impacto normativo que acompañó al proyecto de este Real Decreto, (…), se evidencia razón alguna que justifique la necesidad de imponer una prohibición de este cariz, que impide a las Comunidades Autónomas promover en ejecución de las competencias que hayan asumido en materia de energía, medidas para la implantación de instalaciones comunes de autoconsumo en urbanizaciones, grandes edificios de viviendas, o cualquier otro tipo de edificios complejos o con elementos comunitarios, y de las que se puedan beneficiar varios usuarios.
La prohibición que establece el artículo 4.3 del Real Decreto 900/2015 incide en el ámbito de las competencias asumidas por la Generalitat conforme al artículo 133 d) EAC en materia de «fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética» en su ámbito territorial, y dificulta la consecución de objetivos de eficiencia energética y medioambientales en línea con los establecidos por la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables; la Directiva 2010/31/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios; o la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética” (F.J.2 apartado d)).
“El fomento y promoción del uso de las energías procedentes de fuentes renovables, que constituye uno de los objetivos estratégicos de las políticas de la Unión Europea en materia de desarrollo del mercado interior de la electricidad y las relativas a la protección del medio ambiente, que se asocia a la lucha contra el cambio climático, obliga a los Estados miembros a racionalizar y acelerar los procedimientos de autorización de esta clase de instalaciones y a favorecer el acceso a las redes, así como a regular la prioridad de despacho.
Pero el hecho de que España deba cumplir los objetivos de desarrollo de las energía renovables para el año 2020, y que por lo tanto debe fomentar el autoconsumo, tal como se señala en el Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 8 de julio de 2015, no comporta que deba declararse la nulidad de la norma reglamentaria impugnada, en cuanto no se ha demostrado que imponga obstáculos irracionales que carezcan de justificación a dicha modalidad de producción de energía eléctrica” (F.J.3).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia, como el resto de Sentencias comentadas en esta sección relacionado con el modelo legal de fomento de las energías renovables, vuelve a plantear una solución en la que el equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema eléctrico se sobreponen a una política de fomento de las energías renovables que pone en cuestión todo lo hecho hasta la aprobación de la nueva Ley del Sector Eléctrico y, en este caso, el Real Decreto 900/2015.
De nuevo, hemos querido poner de manifiesto la perplejidad que nos causa una solución como la del Real Decreto impugnado y el respaldo judicial que se ofrece a la norma desde la perspectiva de principios esenciales del Derecho Administrativo.
Documento adjunto: 
