Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 4694/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4694
Temas Clave: Directiva de servicios en el mercado interior; Razones imperiosas de interés general; Protección del medio ambiente y del entorno urbano; Planes especiales; Urbanismo
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación presentado por una Asociación y diferentes entidades mercantiles contra la Sentencia de 19 de diciembre de 2014, dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, desestimatoria del recurso sostenido contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, de 23 de mayo de 2011, de aprobación definitiva del Plan especial de regulación de los usos recreativos y de restauración en el barrio de Gracia de Sabadell, siendo partes recurridas la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Sabadell. Dicho Plan preveía la incompatibilidad del uso recreativo en todas sus modalidades dentro de su ámbito.
El recurso de casación lo fundamentan los recurrentes en dos motivos, ambos incardinados en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En primer lugar, en la infracción del artículo 10 de la Directiva 2006/123, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, y en el artículo 5 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En segundo lugar, en la infracción del artículo 38 de la Constitución Española, que reconoce el derecho a la libertad de empresa, en relación con los artículos 9.3 y 103 de la Constitución.
La cuestión fundamental que debe resolverse en el marco de este recurso es si las medidas previstas en el Plan especial objeto de impugnación (en especial, la de declarar incompatible el uso recreativo en todas sus modalidades dentro de su ámbito) para erradicar las molestias que tenían que soportar los vecinos de la zona, se ajustan o no al ordenamiento jurídico. En particular, debe determinarse si en las prescripciones contenidas en el Plan laten razones imperiosas de interés general que justifiquen las limitaciones de usos previstas.
El Tribunal Supremo considera que efectivamente concurren razones imperiosas de interés general (objetivos de salud pública, protección de los consumidores y protección del entorno urbano) que justifican las limitaciones señaladas. Por ello, declara no haber lugar al recurso de casación presentado contra la Sentencia de 19 de diciembre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) el considerando nueve de la Directiva 2006/123/CE establece que ésta solo se aplica a los requisitos que afectan al acceso a una actividad o a su ejercicio. Por tanto no sería de aplicación a requisitos que responden a una serie de normas de carácter general e imperativas que tienen que ser respetadas tanto por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica como por los particulares en su capacidad privada. Entre estas prescripciones, están las normas de tráfico rodado, normas de construcción y en concreto las relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural así como la regulación de las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas” (FJ 9º).
“Pese a que, como acabamos de señalar, la Directiva 2006/123 proclama que no se aplica respecto de las normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, resulta, que la propia Directiva enuncia entre las «razones imperiosas de interés general» que habilitan ciertos regímenes autorizatorios -y, por ende, restricciones-, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural (considerandos 40 y 56).
En este sentido, la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha establecido reiteradamente que todas las medidas nacionales, incluidas por tanto la ordenación del territorio y el urbanismo, que restrinjan el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado CE únicamente pueden justificarse si reúnen los siguiente cuatro requisitos:
a) aplicación de manera no discriminatoria,
b) que estén justificadas por razones imperiosas de interés general,
c) que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen,
d) no vayan más allá de lo necesario
La STJUE de 29 de abril de 1999, C-302/97 , Konle, señala que “un objetivo de ordenación del territorio como el mantenimiento, en interés general, de una población permanente y una actividad económica autónoma respecto del sector turístico en ciertas regiones, la medida restrictiva que constituye dicha exigencia sólo puede admitirse si no se aplica de forma discriminatoria y si otros procedimientos menos coercitivos no permiten llegar al mismo resultado”.
Por tanto, las únicas normas urbanísticas que justificarían restricciones a la libertad de establecimiento de servicios serían exclusivamente las referidas a la protección, del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural. Y también estarían las referidas a la protección del medio ambiente” (FJ 10º).
“(…) aún en el caso de que estimáramos en una interpretación extensiva que nos hallamos ante un supuesto regulado por la Directiva, no hay duda de que en las prescripciones contenidas en el Plan especial, laten razones imperiosas de interés general (objetivos de salud pública. protección de los consumidores y protección del entorno urbano) que, según la jurisprudencia del Tribunal, que antes hemos citado, justifican las limitaciones de usos previstas, limitaciones que protegen al tiempo los legítimos intereses de los vecinos, resultando una ordenación coherente con lo preceptuado en los artículos 67 y 68 del Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto y el artículo 27 Ley 11/2009, de 6 de julio , de regulación administrativa de espectáculos públicos y actividades recreativas, de aplicación en Cataluña” (FJ 11º).
“(…) debemos partir de una primera afirmación, según la cual, la Administración goza de cierta discrecionalidad a la hora de planificar, gracias a las prerrogativas que le confiere la normativa urbanística. De esta forma, la única condición que, en principio, se le va a exigir a la Administración será la de motivar de forma suficiente y adecuada las decisiones que tome en relación con el planeamiento urbanístico de la ciudad.
Esta facultad o potestad de la administración, tiene su razón de ser en la propia finalidad del planeamiento, la cual no es otra que dar respuesta a las necesidades sociales que van surgiendo a lo largo del tiempo, de lo que se deriva que los instrumentos de planeamiento no sean documentos estáticos, sino todo lo contrario, documentos dinámicos que sean capaces de dar respuesta razonable y de forma eficaz a las nuevas necesidades que el propio devenir de la ciudad hagan imprescindibles.
En esta materia, se ha afirmado con reiteración que la naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el “ius variandi” que en este ámbito se reconoce a la Administración. No obstante, esta potestad de innovación del planeamiento debe ponerse en relación directa con las exigencias del interés público, actuando para ello discrecionalmente, no arbitrariamente, y siempre con observación de los principios contenidos en el art. 103 de la Constitución.
Como se señala en la Sentencia de 30 septiembre 2011, (Recurso de Casación 1294/2008 ): “Son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general …”, añadiendo que “las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de manera racional, evitando la especulación”.
En parecidos términos, la Sentencia de 29 febrero 2012 (Recurso de Casación 6392/2008 ), señala que: “… la potestad de planeamiento, aún siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público, hallándose condicionada al mismo tiempo por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad consagrados en los artículos 103.1 , 9.3 y 14 de la Constitución”” (FJ 12º).
“(…) la prueba practicada a instancia de los propios recurrentes resulta que entre los años 1997 y 2011 fueron otorgadas en el ámbito del barrio de autos licencias para la construcción de más de dos mil nuevas viviendas, con un incremento constante de la población en el sector (véase la diferencia entre altas y bajas del padrón, siempre favorable a las primeras, año por año, entre 1997 y 2011). La ordenación propuesta responde por ello a una realidad objetivable que la justifica, no incurriendo por ello en irracionalidad ni arbitrariedad que a la actora incumbía probar, hallándonos por ello en el legítimo ejercicio del ius variandi que al planificador corresponde en materia urbanística.
Tampoco es de apreciar desproporción en la decisión adoptada allí donde el planeamiento prevé incluso el posible emplazamiento alternativo de las actividades erradicadas en el ámbito de Sant Pau de Riu Sec, que no sólo cuenta con planeamiento derivado definitivamente aprobado y publicado (Texto Refundido del Plan Parcial de 20 de noviembre de 2006), sino con licencias concedidas en orden a la construcción de locales comerciales y oficinas, así como en orden a la parcelación y división horizontal (asimismo, ramo de prueba de la parte actora)”.
Consecuentemente, ha quedado acreditado que la solución propuesta por la figura de planeamiento objeto de impugnación, para erradicar las molestias que tenían que soportar los vecinos de la zona es idónea para solucionar la problemática existente des de hace mucho tiempo y que había dado lugar a distintas regulaciones tendentes a su solución” (FJ 13º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia constituye un interesante ejemplo de consideración de la protección del medio ambiente y del entorno urbano como razón imperiosa de interés general que justifica la incorporación de limitaciones de uso en un instrumento de planeamiento (concretamente, un plan especial). Tanto la Directiva de servicios en el mercado interior como, a nivel interno, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, permiten excepcionar algunas de sus previsiones si están justificadas por la concurrencia de una razón imperiosa de interés general. En la Sentencia objeto de comentario, el Tribunal Supremo señala que si bien la Directiva de servicios proclama que no se aplica respecto de las normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, la propia Directiva enuncia entre las razones imperiosas de interés general que habilitan ciertas restricciones, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural. Para el Tribunal Supremo, “las únicas normas urbanísticas que justificarían restricciones a la libertad de establecimiento de servicios serían exclusivamente las referidas a la protección, del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural” y también “las referidas a la protección del medio ambiente”. Y, entrando a analizar, si en el caso concreto concurren o no razones imperiosas de interés general que justifiquen las restricciones previstas en el Plan especial –en especial, la previsión de incompatibilidad de cualquier uso recreativo en todas sus modalidades dentro de su ámbito–, considera que, incluso en el caso de que se estimara, en una interpretación extensiva, que nos hallamos ante un supuesto regulado por la Directiva de servicios, las prescripciones contenidas en el Plan están justificadas por la presencia de razones imperiosas de interés general (objetivos de salud pública. protección de los consumidores y protección del entorno urbano) que, al tiempo, protegen los legítimos intereses de los vecinos de la zona.
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