Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2020 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 73/2020- ECLI: ES: TS: 2020:73
Temas Clave: Competencias locales; Ruido; Mapas; Usos del suelo
Resumen:
La presente Sentencia resuelve el Recurso de casación 3835/2018, interpuesto por entidad mercantil, contra la sentencia 135/2018, de 20 de febrero, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictada en Recurso contencioso-administrativo 130/2015, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Manresa, adoptado en su sesión de 19 de marzo de 2015, por el que se aprobó definitivamente el Mapa de capacidad acústica de Manresa, elaborado por la Diputación de Barcelona e informado favorablemente por los Servicios Técnicos Municipales. Es parte recurrida el Ayuntamiento en cuestión.
Mediante Auto del 29 de octubre de 2018, el Tribunal acuerda, en primer lugar, admitir a trámite el recurso de casación citado; en segundo término, precisar la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, esto es, determinar cuál debe ser el criterio a tomar en consideración cuando se trate de clasificar acústicamente un sector del territorio y exista incompatibilidad entre el uso predominante actual y el uso predominante previsto para dicho suelo en el planeamiento urbanístico; y, finalmente, identificar como normas objeto de interpretación el artículo 7.1 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido así como el artículo 5 y el Anexo V del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre , por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras, en el caso de que así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso (Antecedente de hecho 4).
La Sentencia de instancia resolvía la pretensión anulatoria de la Mercantil en cuya virtud se cuestionaba la clasificación de dos parcelas catastrales, una ocupada por la entidad, que se clasifica como de sensibilidad acústica moderada de la clase B-1, y otra en la que se ubican viviendas y que se incluye como zona de sensibilidad acústica alta de la clase A-4: para la recurrente, la parcela catastral ocupada por ella misma debe considerarse zona de sensibilidad acústica baja de la clase C-2, y, la de las viviendas, como zona de sensibilidad acústica moderada de la clase B-3, atendiendo al uso actual del suelo.
La Sala de instancia entra a verificar la aplicación de la Ley autonómica 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la contaminación acústica, en relación con las competencias de la Generalidad de Cataluña y los Ayuntamientos respecto de la clasificación de zonas de sensibilidad acústica y elaboración de mapas de capacidad acústica, concretando los niveles de inmisión de los emisores acústicos (F.J.2), y desestima el recurso, en tanto en cuanto considera que la demandante no concreta los preceptos vulnerados por el mapa impugnado, ni se acredita mediante prueba tal vulneración.
Por su parte, el recurso de casación en la infracción del ya citado artículo 7.1 de la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, así como del artículo 5 y Anexo V del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre de desarrollo de la Ley, en lo referente a los criterios fijados para la zonificación acústica del suelo, insistiendo en el criterio del uso predominante actual del suelo, y no al previsto en el planeamiento urbanístico (F.J.4). La recurrente solicita la revocación de la sentencia de instancia, anulado parcialmente el Mapa Acústico de Manresa aprobado por el acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 19 de marzo de 2015, debiendo ser consideradas las parcelas de referencia como sector de predominante uso industrial, es decir, área acústica tipo B, conforme a la nomenclatura de la LR.
El Tribunal Supremo estima el recurso, casando la sentencia de instancia. En su opinión, la clave del recurso está en concretar el criterio conforme al cual clasificar acústicamente un sector del territorio y si existe incompatibilidad entre el uso predominante actual y el uso predominante previsto para dicho suelo en el planeamiento urbanístico, tratándose de un planeamiento no ejecutado (F.J.5). Del análisis de la legislación aplicable, el Tribunal considera que no es posible admitir la decisión de la Sala de instancia, en la medida en que el mapa ha de contemplar el uso predominante vigente del planeamiento urbanístico, y no el uso que, aun incluido en dicho planeamiento, esté previsto de futuro (F.J.7). Desde esta perspectiva, el Tribunal considera que la competencia para elaborar el mapa no implica el ejercicio de la competencia de planificación.
Destacamos los siguientes extractos:
“ (…) 4º. Con tales antecedentes, la ratio decidendi de la sentencia (….) se expresa en los siguientes términos: «Pues bien, ni en la demanda se indica qué precepto o preceptos concretos de la indicada normativa, de su homónima estatal o de la más genérica representada por la Ley catalana 20/2009, de 4 de diciembre, sobre Prevención y Control de las Actividades, pudiera verse vulnerado por el mapa impugnado, (…), siendo de señalar con carácter general que todas las actividades y usos futuros y preexistentes, deben ser contemplados en el mapa, y el hecho de que la actividad de la actora se encuentre en un ámbito aún no desarrollado urbanísticamente no impide al mapa contemplar su necesario desarrollo futuro (…)» (F.J.2)”.
“ (…) En consecuencia, debemos interpretar los preceptos que nos ocupan en el sentido de que el Mapa de Capacidad Acústica, para proceder a la zonificación acústica de un área, debe tomar en consideración el uso predominante actual de la zona, pues la Administración no puede abstraerse de la realidad física que zonifica, pero que no planifica; esa es otra potestad, cual es la del planeamiento urbanístico.
No resulta jurídicamente aceptable la actitud de no proceder al desarrollo y ejecución de lo decidido por el planeamiento urbanístico -que, en el supuesto de autos, contemplaba la eliminación, por traslado, de las instalaciones de uso industrial de la recurrente establecida en la zona desde 1905- y, al mismo tiempo, introducir en el Mapa Acústico una zonificación acústica correspondiente al uso previsto en el planeamiento vigente- y no el existente en la actualidad (…), dando lugar al conflicto vecinal que subyace en el supuesto de autos, utilizando, de esta forma, las potestades de manera inadecuada y no encajando tal actuación municipal en lo que la jurisprudencia y las normas jurídicas nacionales e internacionales vienen considerando el derecho a la buena administración. El permitir el crecimiento y desarrollo urbanístico residencial -sin duda previsto y razonable- en las inmediaciones de una zona industrial, cuyo traslado contemplaba el mismo planeamiento, pero sin articular los mecanismos adecuados para la efectividad de lo acordado, constituye una inestimable colaboración municipal al anunciado conflicto vecinal, y, como decíamos, se nos presenta como una actuación contraria al principio de Derecho de la Unión Europea del «derecho a una buena administración» que la jurisprudencia viene imponiendo como necesidad y exigencia -entre otros- en el ámbito del planeamiento urbanístico (F.J.7)”.
“(…) El Mapa de Capacidad Acústica es -como regla general- el reflejo de la realidad sonora de una zona, pero no constituye un mecanismo de anticipo e imposición de niveles acústicos correspondientes a unos usos que la propia administración no ha posibilitado desarrollar; la conexión entre la realidad sonora de una zona y las previsiones urbanísticas previstas resultan imprescindibles y necesarias, pero la aprobación del Mapa acústico no puede convertirse en un mecanismo o instrumento de ejecución del planeamiento, para lo cual la Administración cuenta con otros instrumentos adecuados y específicos. Como decíamos, estaríamos, posiblemente, ante una inadecuada alteración de potestades administrativas. Esto es, que la falta de consolidación del desarrollo urbanístico no permite adelantar unos niveles acústicos previstos para el futuro y correspondientes a un uso diferente. La consideración de las potestades administrativas sobre ordenación del territorio y urbanismo (hoy en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana…) como «funciones públicas no susceptibles de transacción», no son un mero principio programático sino un mandato legal de obligatorio cumplimiento” (F.J.7).
“Algo sobre esto ya adelantamos en la STS de 20 de julio de 2010 (…) : (…) «En buena lógica, la fijación de los distintos tipos de áreas acústicas se hará sobre la base de los usos actuales (áreas urbanísticamente consolidadas) o que estando previstos en el planeamiento vigente, aún no se han desarrollado. Además, no cabría admitir que una misma zona del suelo pueda incluirse simultáneamente en dos categorías distintas de áreas acústicas y, en todo caso, debe exigirse el mantenimiento de una cierta compatibilidad acústica entre áreas contiguas, que vendrá definido por los objetivos de calidad fijados para cada una de ellas. Si bien las modificaciones y revisiones del planeamiento urbanístico que puedan llevarse a cabo abren la posibilidad de modificar la calificación de las áreas acústicas incluidas en el ámbito correspondiente» (F.J. 7 in fine)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión constituye, en mi opinión, un magnífico ejemplo de dos cuestiones de diferente orden pero que sitúan a las entidades locales, a los municipios, en la primera línea en la toma de decisiones de naturaleza ambiental:
Por un lado, la Sentencia tiene la capacidad de mostrar la operatividad y relevancia de la competencia local para elaborar los llamados mapas acústicos, aunque ajustando su funcionalidad en atención al planeamiento vigente en el momento de elaboración de los mismos. Resulta fundamental la caracterización que lleva a cabo el Tribunal Supremo de esta competencia atribuida por la legislación básica ambiental, en el sentido de no albergar posibilidad alguna de “transacción de potestades”.
De otro lado, es fundamental reconocer la capacidad tuteladora del medio ambiente que corresponde a los instrumentos de planeamiento urbanístico municipales, en tanto en cuanto, como se refleja en la sentencia, deben quedar conectados a estos otros instrumentos de lucha contra la contaminación acústica. El reto se sitúa en la efectiva cooperación en el desarrollo de actuaciones sectoriales de una misma Administración.
Enlace web: Sentencia STS 73/2020 del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2020
