Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Francisco José Navarro Sanchís)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili (acreditada a contratada doctora por ANECA) e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 1489/2015 – ECLI:ES:TS:2015:1489
Temas Clave: Modificación PGOU; Evaluación ambiental estratégica; Establecimiento comercial
Resumen:
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, se siguió recurso contencioso-administrativo, a instancia de la entidad Ecologistas en Acción de Valladolid, contra la orden de 18 de septiembre de 2009, del Consejero de Fomento de la Junta de Castilla y León, por la cual se aprobó definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid en el Área Homogénea 11 de Suelo Urbanizable No Delimitado «Prado Palacio-Berrocal», así como contra la decisión motivada de la Consejera de Medio Ambiente que declara innecesaria la evaluación ambiental de dicha modificación, hecha pública por Resolución de la Dirección General de Prevención Ambiental y Ordenación del Territorio de la misma Consejería de 30 de junio de 2008. Fueron demandadas en la instancia la Comunidad Autónoma De Castilla Y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos; El Ayuntamiento de Valladolid, representado y defendido por el Letrado Consistorial; y la sociedad mercantil Lotholders, S.L., representada por la Procuradora Sra. Sánchez Herrera.
En esta sentencia se resuelve recurso de casación contra la sentencia de la sala de instancia que resolvió estimando dicho recurso contencioso-administrativo declarando la nulidad de la orden y de la decisión motivada impugnadas.
La sociedad recurrente alega dos motivos de impugnación de la sentencia de instancia: infracción del artículo 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los Efectos de Determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente en conexión con lo establecido por el artículo 3.3.b) del mismo cuerpo legal y la constante jurisprudencia que lo interpreta. En su exposición, también se mencionan los criterios contenidos en el Anexo II de la Ley; En el segundo motivo se sostiene la infracción del artículo 10.1.a) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo , en relación con el artículo 10.1.a) del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , así como los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española , el artículo 3.2 del Código Civil y la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina decantada por el Tribunal Constitucional sobre la retroactividad de las normas y los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica.
En este caso el recurrente ha promovido una modificación del PGOU para propiciar una mutación de usos. El uso del suelo y su alteración, de acuerdo con el art. 3.2 de la ley 9/2006 permiten la presunción de que el plan programa tiene efectos significativos sobre el medio ambiente. El Alto Tribunal considera que en este caso la Administración competente no ha motivado suficientemente porque considera innecesario el sometimiento de dicha modificación a la evaluación ambiental estratégica, pese al la muy notable variación respecto al plan anterior, cunado la regla general es el sometimiento del PGOU a evaluación ambiental. Por lo que no acoge los dos motivos alegados y considera que no ha lugar al recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
”(…) En este sentido cabe mencionar la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2003 y 15 de marzo de 2006 , de las que se desprende que es la aprobación del Plan la que hace posible el cambio de uso del suelo, y la que altera así drásticamente su régimen jurídico, y que por ello, es en ese procedimiento donde se ha de evaluar el impacto ambiental, pues no parece lógico posponer ese estudio a otro momento posterior, por ejemplo la aprobación del Plan Parcial, cuando restan solo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medioambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medioambientales para no dejar inoperante al Plan.” (F.J.2).
“Una vez razonada la insuficiencia de la Decisión Motivada que determinó la no necesidad de evaluación ambiental de la Modificación objeto del presente recurso, y dando un paso más, hay que decir que los criterios contenidos en el Anexo II de la ley 9/2006 conducen justamente a la conclusión contraria, esto es, a la de que como postula la parte actora aquélla sí debió someterse a evaluación ambiental en los términos previstos en el artículo 4 de Ley 9/2006. En este sentido, lo primero que hay que señalar es que la Jurisprudencia tiene declarado, cuando se trata de determinar si es previsible que un Plan pueda tener efectos significativos en el medio ambiente, que tal incidencia ha de valorarse “en función de la relevancia de los cambios introducidos en los usos del suelo” ( STS 26 junio 2012 , rec. casación no 5200/2009) o que ha de atenderse “a la real dimensión de las actuaciones contempladas” ( STS 11 enero 2013 , rec. casación no 3719/2010). Dicho esto y centrados en los criterios del Anexo II de la Ley 9/2006, hay que indicar que sin duda alguna concurren en el supuesto enjuiciado al menos dos que avalan la conclusión a que aquí se ha llegado, “la medida en que el plan o programa influye en otros planes o programas, incluidos los que están jerarquizados” -apartado 1.b-, y “la magnitud y el alcance espacial de los efectos”, con especial mención al área geográfica -apartado 2.e-. Efectivamente y por lo que atañe al primero, no son necesarios especiales esfuerzos argumentativos para justificar que el establecimiento ex novo de una reserva de aproximadamente 250.000 m2 de superficie y 120.000 m2 de edificabilidad, que posibilite la implantación de un gran establecimiento comercial, influye de manera singular en el Plan Regional de ámbito sectorial de Equipamiento Comercial de Castilla y León (aprobado por el Decreto 104/2005, de 29 de diciembre), Plan que se configuró como un instrumento de ordenación del territorio, entre cuyos objetivos estaba el de conseguir una adecuada localización del equipamiento comercial en el territorio de la Comunidad, logrando así diseñar una red regional de equipamiento comercial equilibrada y armonizada, y que estaba vigente tanto cuando se decidió si había de someterse la Modificación impugnada a evaluación ambiental como cuando se aprobó definitivamente la misma. En esta línea, no puede dejar de subrayarse que la propia Administración Autonómica pidió distintos informes a la Dirección General de Comercio (que llegó a realizar hasta cuatro) y que en la misma Orden impugnada, fundamento de derecho III (folio 488), se pone de manifiesto que “en la valoración de interés público de la implantación de un centro comercial de control público, no solo entraban en juego aspectos urbanísticos de desarrollo equilibrado y sostenible, sino que también incidían aspectos propios de la legislación de comercio como el desarrollo armónico de la actividad comercial que deberían ser valorados por el órgano competente, de ahí la importancia del pronunciamiento favorable de la Dirección General de Comercio”. Hay que tener en cuenta, a este mismo respecto, que el Plan Regional mencionado contiene en sus artículos 27 y siguientes unas directrices y criterios orientadores para un urbanismo comercial de calidad, que entre ellos hay algunos de inequívoco carácter ambiental -en el artículo 28.d) se alude a la necesidad de minimizar el impacto medioambiental y visual en las áreas circundantes- y que, en lo que ahora importa, en el apartado f) de ese mismo precepto se impone tener especialmente en cuenta, para las modificaciones puntuales del planeamiento general efectuadas con objeto de posibilitar la ubicación de grandes establecimientos comerciales, las repercusiones que éstos produzcan en el conjunto del termino municipal afectado, e incluso en los adyacentes al mismo si dichos establecimientos están apoyados en infraestructuras comunes a varios municipios, que es precisamente lo que acontece en el supuesto enjuiciado. Pero es que además y por si no fuera bastante (hay que precisar que las consideraciones realizadas no lo han sido desde el punto de vista comercial sino desde la perspectiva medioambiental puesta en relación con el criterio del apartado 1.b del Anexo II, la medida en que la Modificación aquí cuestionada influye en otros planes, en el caso en el Plan Regional de ámbito sectorial aprobado por el Decreto 104/2005), hay que añadir que también en función del criterio 2.e de dicho Anexo II parecía procedente la evaluación ambiental por la posible significación de los efectos sobre el medio ambiente en atención a la magnitud y el alcance espacial o geográfico de tales efectos, particular sobre el que no puede olvidarse que el terreno al que se le daba el nuevo uso terciario se aproximaba a los 250.000 m2, sobre una superficie total de 1.536.607 m2, datos que pueden valorarse tanto en términos absolutos como relativos, éstos en conexión con el hecho de que el uso terciario previsto como novedad excedía ya por sí de la superficie de venta al público máxima que, de acuerdo con la aplicación de la fórmula de impacto, podía ser objeto de licencia comercial específica en la Zona Básica de Valladolid. Conviene reseñar, para terminar este punto, que no hay disputa entre las partes sobre el hecho de que el Plan Parcial había de someterse, y de hecho se ha sometido, a evaluación ambiental, que con bastante probabilidad un proyecto de establecimiento comercial como el contemplado en la Modificación de autos habría de ser objeto de ese trámite (la sentencia del Tribunal Europeo de Justicia de 16 de marzo de 2006 , aportada por la parte demandante, es concluyente cuando dice que en vista de las dimensiones, naturaleza y localización del proyecto allí considerado no se puede excluir, de entrada, que pueda tener repercusiones importantes en el medio ambiente) y que en último término y por ello es aplicable la doctrina contenida en la sentencia ya citada del Tribunal Supremo de 11 de enero de 2013 , en la que se afirma, décimo fundamento de derecho, que « si la propia Administración considera que ha de someter a evaluación ambiental los proyectos de obras derivados del Plan Director, con mayor motivo debió haber sometido a evaluación el propio Plan. Partimos de la base, en todo caso, de que la finalidad de la Ley 9/2006 es precisamente, como apunta su exposición de motivos, adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, de modo que no puede negarse la afección significativa al medio ambiente del Plan, cuando los proyectos que de él derivan tiene esa evidente repercusión ambiental“.
“El suelo en situación rural tiene un valor ambiental, como se pone de manifiesto en la exposición de motivos tanto de la Ley 8/2007 como en la del TRLS08, lo que también se indica en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2012. Esto comporta que el paso de ese suelo a la situación de urbanizado, mediante la urbanización, ha de referirse en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística al suelo preciso para atender “las necesidades que lo justifiquen”. (F.J.2)
“CUARTO .- El primer motivo de casación no puede ser acogido, debiendo confirmarse la conclusión alcanzada por la sentencia de instancia en este punto. Es significativo, a tal respecto, que únicamente haya sostenido el recurso de casación la sociedad mercantil interesada en el desarrollo del área controvertida – y que en tal condición promovió la modificación del PGOU para propiciar la mutación de los usos-, no así ninguna de las Administraciones públicas demandadas en el proceso de instancia.
Como es doctrina reiterada de este Tribunal Supremo, tanto la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, como la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, imponen la sujeción de la modificación de los planes a la evaluación ambiental. Es decir, a la conocida como evaluación ambiental estratégica.
La citada Ley 9/2006, al trasponer la Directiva, introduce la evaluación ambiental estratégica referida, por lo que hace al caso, a los planes, anticipando de este modo la toma de decisión ambiental sin esperar a la realización del proyecto posterior. Esta exigencia no se limita al planeamiento general o a su revisión, sino que se refiere a los “planes y programas” en general, “así como sus modificaciones”, según dispone el artículo 3 de la Ley 9/2006 citada y el artículo 2 de la Directiva 2001/42. Téngase en cuenta que las previsiones del plan son susceptibles de “tener efectos negativos sobre el medio ambiente”, en los términos del artículo 3.1 de la Ley 9/2006: “1. Serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que cumplan los dos requisitos siguientes:…”.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 9/2006 complementa las previsiones contenidas en el artículo 3 precedente mediante la Determinación de la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas, lo que lleva a cabo en los siguientes términos:
“1. En los supuestos previstos en el artículo 3.3, el órgano ambiental determinará si un plan o programa, o su modificación, debe ser objeto de evaluación ambiental. Para ello, se consultará previamente al menos a las Administraciones públicas afectadas a las que se refiere el artículo 9.
- Tal determinación podrá realizarse bien caso por caso, bien especificando tipos de planes y programas, bien combinando ambos métodos. En cualquiera de los tres supuestos, se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el anexo II.
- En cualquier caso, se hará pública la decisión que se adopte, explicando los motivos razonados de la decisión”.
En este caso, la Sala de instancia llega a la conclusión, ampliamente razonada, de la necesidad de evaluación ambiental estratégica sobre la modificación del plan general cuyo examen afrontamos, al considerar que es susceptible de ocasionar per se efectos significativos sobre el medio ambiente. Esto es, que dicha modificación, por sus características, provoca tales efectos ambientales significativos por tener cabida en alguna de estas categorías -que el precepto enumera como signos o índices de esa potencialidad-:”(F.J.4).
“Acierta la Sala de instancia cuando basa la nulidad de los actos objeto de impugnación en la motivación claramente insuficiente de la paradójicamente denominada decisión motivada de la Consejera de Medio Ambiente. La lectura de ésta permite considerar que, en rigor, no se han explicado de modo adecuado las razones determinantes de la innecesariedad de la evaluación ambiental estratégica. Es más, de su texto, en que se omite un análisis mínimo acerca de los artículos 3, 4 y Anexo de la Ley 9/2006, más parece latir una concepción en que corresponde discrecionalmente a la Administración autonómica la dispensa, a voluntad, de la evaluación ambiental estratégica, mediante una observación meramente superficial acerca de la potencialidad del plan para afectar al medio ambiente.
En otras palabras, se viene a considerar la variación del PGOU, por la Consejera de Medio Ambiente, de un modo insuficientemente explicado, como una modificación menor (categoría que justificaría la exoneración de la carga de someter el plan a la evaluación estratégica y que es objeto de simple cita), pero sin motivar debidamente las razones por las cuales se considera que los cambio de uso son de escasa entidad, pese a la muy notable variación que se prevé respecto a la versión anterior del plan. No debe olvidarse que el uso del suelo -máxime ante alteraciones de calado, como es el caso- es una de las materias que, conforme al artículo 3.2 de la Ley 9/2006, permiten la presunción de que el plan o programa tiene efectos significativos sobre el medio ambiente.”
“(…) Dicho con más precisión, lo que se debate aquí es la importancia de la modificación experimentada en el PGOU en lo relativo al cambio de usos previsto de industrial a mixto (industrial y terciario), la cual, a su vez, constituye una cuestión de hecho, en tanto su determinación no sólo entraña la proyección al caso de juicios de valor o normativos, sino una apreciación de la realidad.
Así lo ve, obviamente, la recurrente, que censura a la sentencia de instancia, insólitamente, que
“… las premisas extraídas por la Sala a quo a partir del objeto de la Modificación Puntual se apartan de las conclusiones alcanzadas en los informes técnicos elaborados por los funcionarios competentes que se contienen en los autos”, afirmación que no parece fruto de la irreflexión cuando se repite a lo largo del texto del motivo. Ello significa que, en el fondo, lo que pretende la recurrente particular Lotholders, S.L., promotora de la actuación urbanística, a través de este primer motivo casacional, es corregir a la Sala en su valoración de las pruebas, en tanto se denuncia que el Tribunal sentenciador se habría apartado a su juicio, de informes emitidos por funcionarios públicos.
Al margen de que tal reproche debió ser canalizado, en su caso, a través de la invocación en esta sede casacional de los preceptos alusivos a la valoración de la prueba, no a las normas de fondo aplicadas de la Ley 9/2006, es de señalar que ni los órganos judiciales quedan vinculados por los informes técnicos emitidos por funcionarios públicos por el solo carácter de éstos -pues ni uno a uno considerados ni, en su conjunto, privan al Tribunal sentenciador de su indeclinable potestad de valoración de las pruebas según las reglas de la sana crítica-, ni en la exposición de este motivo casacional se han tenido en cuenta otros informes que los que, en apariencia, le favorecen, no así aquellos otros que no se encuentran en la misma situación.
No debe olvidarse, en cualquier caso, que en este motivo de casación no nos encontramos en trance de precisar si la modificación lesiona o pone en riesgo el medio ambiente, sino de determinar una cuestión de otra naturaleza, cual es si la modificación del PGOU de Valladolid debía seguir la regla general de sujeción a la evaluación estratégica, dada la entidad de los cambios provocados respecto del plan primitivo, o estaría dispensada de tal evaluación, dilema que en modo alguno resuelven los informes que in genere se invocan, toda vez que la decisión motivada que ha sido también recurrida no refleja el resultado técnico de informes que, eventualmente, abonasen la tesis de que estamos ante una modificación de poca significación, para la que no sería precisa dicha evaluación.” (F.J.5)
“Debe aclararse, finalmente, que la sentencia no declara la incompatibilidad de la modificación del PGOU sometida a fiscalización judicial con las determinaciones sustantivas de la legislación urbanística o comercial, sino que discurre en el campo de la motivación o justificación de dicho cambio de usos provocado por una iniciativa particular. Como señala al efecto la sentencia que se examina: “… tiene razón la Asociación actora cuando pone de manifiesto que es preciso examinar si las necesidades de comercio del municipio de Valladolid y su entorno comarcal de influencia justificaban la habilitación del nuevo suelo comercial habilitado y más en concreto cuando, con cita de los artículos 169.3 RUCyL, 10.1.a) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 20 de junio de 2008 y 34.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL), dice que no se ha acreditado la necesidad de suelo para comercio, que sería la única razón que podría justificar la inclusión del nuevo uso terciario” .”(F.J.6).
Comentario de la autora:
A pesar de que esta sentencia hace referencia a una normativa hoy derogada, aunque en el fondo aún vigente, en tanto que la ley 21/2013, de evaluación ambiental, viene a substituirla, pone de manifiesto varias cosas. Por un lado, la importancia de la antelación de la evaluación ambiental, sometiendo a la misma los planes y programas, como son los PGOU y sus modificaciones, por el otro, la falta de conciencia aún, por parte de los órganos de toma de decisiones de las Administraciones públicos en relación con la importancia de llevar a cabo dicho trámite.
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