Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2017 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 838/2017- ECLI: ES: TS: 2017:838
Temas Clave: Control integrado; autorización; modificación; procedimiento
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso de casación 906/2016 interpuesto por la asociación Ecologistas en Acción Burgos, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en fecha 19 de febrero de 2016, en el recurso contencioso- administrativo 81/2014, sobre autorización ambiental. Son partes recurridas la Comunidad Autónoma de la Junta de Comunidades de Castilla y León, y la entidad Distiller, S. A.
La Asociación presentó recurso Contencioso-administrativo contra la Orden de 10 de julio de 2014 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, por la que fue concedida, a la entidad Distiller, S. A., autorización ambiental para el proyecto de instalación de planta de gestión, tratamiento y recuperación de residuos y centro de transferencia de residuos peligrosos y no peligrosos, en el término municipal de Ólvega (Soria). El recurso fue desestimado, en primer lugar, porque el Tribunal de instancia consideró que la Orden impugnada correspondía a una nueva autorización ambiental, procedente en los supuestos de modificación sustancial de la actividad previamente autorizada, que, sin embargo, no se veía afectada, ni vinculada a las anteriores autorizaciones obtenidas por la Mercantil (F.J.2). Asimismo, el Tribunal también rechazó la alegación relativa a la necesidad de que este tipo de autorizaciones se vinculen a la existencia previa de plan autonómico de residuos, con indicación de lugares o instalaciones apropiadas para la eliminación de residuos, dado que en el momento de aprobación de la Orden impugnada ya se había aprobado el Decreto 45/2012, de 27 de diciembre, por el que se modificó el Decreto 48/2006, de 13 de julio, que aprobó el Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010, contemplando el Centro de Tratamiento de Ólvega, así como el Decreto 11/2014, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Integral de Castilla y León, que recoge expresamente esta instalación.
La Asociación presenta, entonces, recurso de casación sobre la base de dos motivos. En primer lugar, por la infracción del art. 10.3 Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control integrado de la Contaminación, en el sentido de que no debe exigirse nueva autorización, sino que la modificación estaría incluida en autorizaciones existentes, que deberían modificarse, y que habían sido objeto de sentencias anulatorias. El Tribunal Supremo desestima el motivo, considerando que el proyecto nada tiene que ver con las anteriores autorizaciones, por lo que debe solicitarse nuevo autorización, y ello pese a la redacción nueva del art. 10.3 que, tras la reforma efectuada por la Ley 5/2013, de 11 de junio, dispone que “en caso de que el titular proyecte realizar una modificación de carácter sustancial, ésta no podrá llevarse a cabo en tanto la autorización ambiental integrada no sea modificada” (F.J.4).
En cuanto al segundo de los motivos, la recurrente plantea la infracción de los arts. 10.1, 15, 16.1, 17 a 20 y el Anejo 4 de la Ley 16/2002, así como los arts. 12.1, 13 a 18 de la Ley 11/2003, de 8 abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, por entender que el expediente sometido a información pública sólo contenía la documentación relativa a la parte de la instalación afectada por la modificación, lo cual tendría un alcance parcial, que supondría la infracción de los derechos constitucionales a la información y a la participación, art. 86 Ley 30/1992, así como los arts. 1 y 3 Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. De igual modo, el Tribunal Supremo rechaza el motivo, aunque señalando que la cuestión no fue planteada en la instancia (F.J.5).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Expone la recurrente que el precepto no dice que sea necesaria una nueva autorización (aunque lo diga la Ley autonómica), añadiendo que ello «que es exactamente lo que ha venido haciendo la Junta hasta que hacen pasar las modificaciones sustanciales por el total de la autorización, para hacer inefectivas las sentencias judiciales, lo que a su vez supone infracción del derecho de tutela judicial efectiva, articulo 24, en relación con el 9 de la Constitución Española».
(…)La cuestión que se suscita en el motivo es si nos encontramos — en el supuesto de la Orden impugnada, de 14 de julio de 2014— ante una mera modificación de una anterior autorización ambiental integrada (como mantiene la recurrente), o, por el contrario, como señala la sentencia y apoyan las recurridas, ante una «nueva autorización… no afectada, ni vinculada a las anteriores». La asociación recurrente insiste en que el procedimiento seguido ha sido el correspondiente a la modificación -no de una nueva autorización-, y con la decisión adoptada lo que se hace es dejar incumplidas las previas sentencias anulatorias dictadas.
El motivo no puede prosperar (…)” (F.J.4).
“ (…) Por ello, debemos considerar que la normativa de aplicación es la contenida en la redacción original, pero, en todo caso, la cuestión a decidir es si estamos en presencia de una «modificación sustancial», la cual, según el artículo 10.5 de la LPCIC, en su redacción original, «no podrá llevarse a cabo, en tanto no sea otorgada una nueva autorización ambiental integrada»; y, según el artículo 10.3, en la redacción modificada en 2013, «no podrá llevarse a cabo en tanto la autorización ambiental integrada no sea modificada».
Debemos, no obstante lo anterior, ratificar lo expuesto por la sentencia de instancia en el sentido de que, en el supuesto de autos, nos encontramos enjuiciando una nueva autorización ambiental, distinta de la anteriormente concedida -y modificada-, y sin que la nulidad jurisdiccional decretada de la citada autorización inicial de 2009 -e incluso de su primera modificación de 2010- tenga incidencia alguna en la que ahora nos ocupa de 10 de julio de 2014. Y ello, es así porque la orden es consecuencia de un nuevo e íntegro proyecto, para el que se solicita el otorgamiento de una nueva autorización ambiental integrada, y no de una modificación de la anterior e inicial autorización de 24 de noviembre de 2009.
En relación con este nuevo e íntegro proyecto se aprobó el correspondiente Estudio de impacto ambiental, mediante Resolución de 30 de mayo de 2014 (Expediente 39/08 EIA), constando, igualmente, Informe de compatibilidad urbanística del nuevo proyecto en relación con la normativa urbanística de aplicación, emitido en fecha de 23 de mayo de 2013. A mayor abundamiento, por el Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León se elaboró Propuesta de Resolución de Autorización Ambiental Integrada que sería concedida por la Orden impugnada de 10 de julio de 2014” (F.J. 4 in fine)
Comentario de la Autora:
La autorización ambiental integrada y el control integrado de la contaminación sigue siendo, a mi juicio, una técnica fundamental en el contexto actual de liberalización de actividades y proyectos con gran repercusión sobre el medio ambiente, como el que se plantea en este caso.
Desde esta perspectiva, la comprensión del concepto de modificación sustancial es también una pieza clave en el régimen jurídico de esta técnica, pues establece la frontera entre un nuevo control adicional o no del proyecto en cuestión. En este sentido, la solución más reciente del art. 10.3 nos parece cuestionable desde las exigencias de la prevención y el control ex ante de una actividad sometida a la Ley 16/2002, pues comporta sólo un control integrado de carácter parcial respecto de un proyecto que, como se plantea en el supuesto de hecho examinado por la Sentencia, puede considerarse, como hace el Tribunal, de forma autónoma, precisando una evaluación ad hoc.
El control integrado de la contaminación ambiental acaba de ser objeto de revisión normativa, mediante la reciente aprobación del Real Decreto-Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (BOE núm. 316, de 31 de diciembre), debiendo ganarse en claridad en cuanto a la aplicación de la técnica.
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