Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Francisco José Navarro Sanchís)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 1489/2015 – ECLI:ES:TS:2015:1489
Temas Clave: Evaluación Ambiental Estratégica; Planeamiento Urbanístico; Modificación de Planes Urbanísticos
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por una sociedad mercantil contra la Sentencia dictada el 27 de marzo de 2013 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo –Sección Primera– del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid. Esta Sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ecologistas en Acción de Valladolid contra la Orden de 18 de septiembre de 2009 del Consejero de Fomento de la Junta de Castilla y León, mediante la cual se aprobó definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid en el Área Homogénea 11 de Suelo Urbanizable No Delimitado “Prado Palacio-Berrocal”, así como contra la decisión motivada de la Consejera de Medio Ambiente que declaraba innecesaria la evaluación ambiental de dicha modificación, hecha pública mediante Resolución de la Dirección General de Prevención Ambiental y Ordenación del Territorio de la misma Consejería de 30 de junio de 2008; y, en consecuencia, anuló los dos actos impugnados, mutuamente relacionados entre sí.
La cuestión central que debe abordar el Tribunal Supremo en esta Sentencia es si era o no necesaria la evaluación ambiental estratégica para la tramitación de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid.
En opinión de la recurrente, la evaluación ambiental estratégica no resultaba exigible, por tratarse de una modificación de poca significación, y fundamenta su posición en torno a dos motivos de casación, ambos fundamentados en el apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA. En el primero de ellos, aduce la infracción del artículo 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente en conexión con lo establecido por el artículo 3.3.b) del mismo cuerpo legal y la jurisprudencia que lo interpreta. En el segundo motivo, se sostiene la infracción del artículo 10.1.a) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en relación con el artículo 10.1.a) del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo2/2008, de 20 de junio, así como los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española, el artículo 3.2 del Código Civil y la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina decantada por el Tribunal Constitucional sobre la retroactividad de las normas y los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica.
El Tribunal Supremo, dada la significación de la modificación del Plan, considera que era exigible la evaluación ambiental estratégica. En consecuencia, declara no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas del recurso de casación a la recurrente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Como es doctrina reiterada de este Tribunal Supremo, tanto la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, como la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, imponen la sujeción de la modificación de los planes a la evaluación ambiental. Es decir, a la conocida como evaluación ambiental estratégica.
La citada Ley 9/2006, al trasponer la Directiva, introduce la evaluación ambiental estratégica referida, por lo que hace al caso, a los planes, anticipando de este modo la toma de decisión ambiental sin esperar a la realización del proyecto posterior. Esta exigencia no se limita al planeamiento general o a su revisión, sino que se refiere a los “planes y programas” en general, “así como sus modificaciones”, según dispone el artículo 3 de la Ley 9/2006 citada y el artículo 2 de la Directiva 2001/42. Téngase en cuenta que las previsiones del plan son susceptibles de “tener efectos negativos sobre el medio ambiente”, en los términos del artículo 3.1 de la Ley 9/2006 : “1. Serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que cumplan los dos requisitos siguientes:…”.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 9/2006 complementa las previsiones contenidas en el artículo 3 precedente mediante la Determinación de la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas (…)
Conviene recordar que, como hemos afirmado en nuestra Sentencia de 9 de junio de 2012 (recurso de casación nº 3946/2008):
“[…] Igualmente es aplicable, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo, lo dispuesto en la referida Ley 9/2006 a las modificaciones del planeamiento, puesto que, tanto el artículo 2 de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, del Parlamento europeo y del Consejo de la Unión Europea, como el artículo 3 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , que ha transpuesto aquélla al ordenamiento interno español, extienden su ámbito de aplicación a los planes y programas y a sus «modificaciones», sin que se pueda desconocer que esta Ley, conforme a su Disposición Final tercera, tiene carácter de legislación básica al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1. 23 de la Constitución, excepto su título III”, FJ 3º.
Por otra parte, hemos mantenido igualmente que cuando el contenido material del planeamiento impugnado afectaba a la ordenación del territorio y usos del suelo, resulta aplicable la presunción de que tenía efectos significativos sobre el medioambiente”.
En el mismo sentido, la sentencia de 18 de septiembre de 2013 (recurso de casación 5375/2010 ), así como otras muchas, en las que cabe destacar que en la proyección de esta exigencia medioambiental a las modificaciones del planeamiento ha de estarse a un criterio material o sustancial, acorde con la finalidad de la evaluación y que podría quedar frustrada si nos atuviéramos a un criterio de mero nominalismo que excluyera de la evaluación las modificaciones en razón del nombre asignado a éstas; o mediante la interposición de actos de decisión puramente voluntaristas sobre la no necesidad de la evaluación” (FJ 4º).
“Acierta la Sala de instancia cuando basa la nulidad de los actos objeto de impugnación en la motivación claramente insuficiente de la paradójicamente denominada decisión motivada de la Consejera de Medio Ambiente. La lectura de ésta permite considerar que, en rigor, no se han explicado de modo adecuado las razones determinantes de la innecesariedad de la evaluación ambiental estratégica. Es más, de su texto, en que se omite un análisis mínimo acerca de los artículos 3, 4 y Anexo de la Ley 9/2006, más parece latir una concepción en que corresponde discrecionalmente a la Administración autonómica la dispensa, a voluntad, de la evaluación ambiental estratégica, mediante una observación meramente superficial acerca de la potencialidad del plan para afectar al medio ambiente.
En otras palabras, se viene a considerar la variación del PGOU, por la Consejera de Medio Ambiente, de un modo insuficientemente explicado, como una modificación menor (categoría que justificaría la exoneración de la carga de someter el plan a la evaluación estratégica y que es objeto de simple cita), pero sin motivar debidamente las razones por las cuales se considera que los cambio de uso son de escasa entidad, pese a la muy notable variación que se prevé respecto a la versión anterior del plan. No debe olvidarse que el uso del suelo -máxime ante alteraciones de calado, como es el caso- es una de las materias que, conforme al artículo 3.2 de la Ley 9/2006, permiten la presunción de que el plan o programa tiene efectos significativos sobre el medio ambiente.
Por lo demás, el problema que en realidad se suscita en este primer motivo de casación no es tanto de interpretación de las normas que determinan la exigencia -y su excepción- de sometimiento de los planes y programas y sus modificaciones a la evaluación ambiental estratégica- cuanto de subsunción de los hechos en la norma. Dicho con más precisión, lo que se debate aquí es la importancia de la modificación experimentada en el PGOU en lo relativo al cambio de usos previsto de industrial a mixto (industrial y terciario), la cual, a su vez, constituye una cuestión de hecho, en tanto su determinación no sólo entraña la proyección al caso de juicios de valor o normativos, sino una apreciación de la realidad (…)
(…) No debe olvidarse, en cualquier caso, que en este motivo de casación no nos encontramos en trance de precisar si la modificación lesiona o pone en riesgo el medio ambiente, sino de determinar una cuestión de otra naturaleza, cual es si la modificación del PGOU de Valladolid debía seguir la regla general de sujeción a la evaluación estratégica, dada la entidad de los cambios provocados respecto del plan primitivo, o estaría dispensada de tal evaluación, dilema que en modo alguno resuelven los informes que in genere se invocan, toda vez que la decisión motivada que ha sido también recurrida no refleja el resultado técnico de informes que, eventualmente, abonasen la tesis de que estamos ante una modificación de poca significación, para laque no sería precisa dicha evaluación” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia aborda una cuestión de gran interés en relación con la evaluación ambiental estratégica, como es la de determinar en qué casos las modificaciones de los planes deben ser sometidas a este mecanismo. Con arreglo a la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, la evaluación ambiental estratégica se aplica no sólo a los planes y programas, sino también a sus modificaciones cuando sean susceptibles de tener efectos significativos sobre el medio ambiente. En esta Sentencia, el Tribunal Supremo, apelando a otras Sentencias previas (como las de 9 de junio de 2012 y de 18 de septiembre de 2013) considera, en primer lugar, que en la proyección de la exigencia de evaluación ambiental a las modificaciones del planeamiento debe estarse a un criterio material, acorde con la finalidad de la evaluación, sin que puedan excluirse de la evaluación las modificaciones en razón del nombre asignado a éstas o de decisiones puramente voluntaristas y no justificadas sobre la no necesidad de evaluación. Además, destaca la necesidad de que la Administración motive de manera adecuada las razones determinantes, en un caso concreto, de la innecesariedad de la evaluación ambiental estratégica, al no ser ésta una decisión discrecional. En segundo lugar, entiende que cuando el contenido material del planeamiento impugnado afecta a la ordenación del territorio y usos del suelo, resulta aplicable la presunción de que tenía efectos significativos sobre el medio ambiente (conforme al artículo 3.2 de la Ley 9/2006). En el caso concreto objeto de examen, la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid no era una modificación menor, sino que incorporaba variaciones significativas, por ejemplo, en relación con los usos del suelo (se incorpora como uso ex novo en el Área 11 el uso terciario comercial, que no se preveía antes, con una superficie para parque comercial de unos 250.000 m2 de superficie y 120.000 m2 edificables aproximadamente, incluyendo los usos de talleres y almacenes vinculados).
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