Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2023 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, Ponente: Mª de la Esperanza Córdoba Castroverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 259/2023- ECLI: ES: TS: 2023:259
Palabras clave: Producción energía eléctrica. Biogás. Exención impuestos. Objetivos ambientales.
Resumen:
La presente Sentencia resuelve el recurso de casación núm. 5047/2021, interpuesto por Mercantil contra la sentencia dictada el 12 de abril de 2021 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, en el recurso núm. 476/2020, siendo parte recurrida la Administración General del Estado.
La Sala de Instancia desestimó el recurso núm. 476/2020, presentado frente a la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Castilla y León, de 28 de febrero de 2020, que, a su vez, desestimó la reclamación económico- administrativa relativa a devolución de ingresos del Impuesto sobre Hidrocarburos de los años 2015 a 2018. Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de casación en el que se aprecia como interés casacional, el “determinar, a la luz de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( TJUE) de 7 de marzo de 2018, Sala Primera, Cristal Union contra Ministre de l’Économie et des Finances, asunto C-31/17, (ECLI: EU:C:2018:168), así como de las sentencias 1132/2021, de 23 de marzo de 2021 (RCA/6783/2019: ECLI:ES:TS:2021:1132) y 1285/2021, de 25 de marzo de 2021 (RCA/5322/2019: ECLI:ES:TS:2021:1285) de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, si el artículo 14.1.a) de la Directiva 2003/96/ CE constituye una exención directa (no voluntaria para los Estados miembros) por efecto directo vertical ascendente en relación con los productos energéticos y la electricidad utilizada para producir electricidad o, si por el contrario, ese efecto directo no es absoluto al permitir que los Estados miembros introduzcan excepciones al régimen de exención obligatoria establecido por la Directiva 2003/96, «por motivos de política medioambiental»”, identificando como bloque normativo que habrá de considerarse el conformado por el artículo 14.1. a) de la Directiva 2003/96/CE, en conexión con el artículo 28.4 de la Ley 15/2012 de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que suprimió el art. 51.2.c) de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales.
La recurrente considera que su instalación de cogeneración con la que produce electricidad y calor para sus propios fines puede afectar de forma más limitada al medio ambiente, por una menor producción de gases de efecto invernadero, empleando para ello el biogás obtenido de la descomposición de desechos de tipo orgánico. En este sentido, la supresión por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales para la Sostenibilidad Energética de la exención hasta entonces prevista en el artículo 51.2. c) de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales (relativa a la producción de energía eléctrica), perjudicó a la recurrente, que vino presentando las correspondientes autoliquidaciones del impuesto especial sobre hidrocarburos. Sin embargo, ante el pronunciamiento del TJUE en su sentencia de 7 de marzo de 2018, asunto C-31/17, presentó solicitudes de rectificación de autoliquidación con devolución de ingresos indebidos, ejercicio 2015 a 2018, solicitándose la devolución de los importes ingresados, en el entendido de que la fabricación de biogás para la producción de energía eléctrica debía considerarse exenta del impuesto, por efecto directo vertical ascendente de lo previsto en el artículo 14.1.a) de la Directiva 2003/96/CE (F.J.1).
El Tribunal Supremo, tras el análisis de la legislación citada, se remite a las Sentencias de 23 de marzo de 2021 y 25 de marzo de 2021, en las que da cumplida respuesta a un supuesto análogo (F.J.2). Sobre esta base, para el Tribunal es necesario apreciar el efecto directo del referido art. 14.1.a) de la Directiva y admitir que la producción de energía eléctrica a partir biogás estaría en el marco del fomento de las energías renovables y, en consecuencia, disfruta de la aludida exención directa, frente a la producción de energía procedente de fuentes fósiles, respecto de la cual es posible, al amparo de la Directiva, establecer la excepción a la exención “por razones ambientales” (Fs. Js. 3 y 4).
Destacamos los siguientes extractos:
“ (…) Ya hemos visto que la Directiva 2003/96/CE impone a los Estados miembros la exención obligatoria de los productos energéticos utilizados para producir electricidad, salvo motivos de política medioambiental.
Tal motivación medioambiental fue la que esgrimió el legislador nacional al suprimir la exención del artículo 51.2.c) de la Ley 38/1992, con la modificación del artículo 28.5 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, señalando en la exposición de motivos que: «De otro lado, la Ley revisa el tratamiento fiscal aplicable a los diferentes productos energéticos utilizados para la producción de electricidad. Las actividades de generación de electricidad a partir de combustibles fósiles constituyen grandes focos de emisión de gases de efecto invernadero, por lo que, desde un punto de vista fiscal, se ha llegado a la consideración de que esta forma de generación de electricidad ha de ser gravada de forma más acorde, en relación con las externalidades que produce. Bajo estas premisas, se suprimen determinadas exenciones previstas en el artículo 51.2.c) y 79.3.a) de la Ley 38/1992, ello, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 14.1.a) de la Directiva 2003/96/CE, que permite a los Estados miembros para tales fines someter a gravamen a los productos energéticos utilizados para producir electricidad, y, con el artículo 15.1.c) de la citada Directiva por lo que se refiere a la generación combinada de calor y electricidad».
Ahora bien, esa misma motivación medioambiental es la que sirvió al legislador para introducir de nuevo la exención en los términos del vigente artículo 51.4 de la Ley 38/1992, al declarar: «Por otra parte, se introduce una exención en la fabricación e importación de biogás que se destine a la producción de electricidad en instalaciones de producción de energía eléctrica o la cogeneración de electricidad y calor o a su autoconsumo en las instalaciones donde se hayan generado, lo que facilita el cumplimiento de objetivos de naturaleza medioambiental».
(…)La Sala no comparte que, en relación al biogás, existan motivos de política medioambiental que puedan justificar la supresión de la exención que venía aplicándose con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 15/2012, toda vez que no es un combustible fósil, sino que se obtiene a partir de recursos renovables. En efecto, el biogás es uno de los productos incluidos en la Directiva 2009/28/CE, junto a otras fuentes de energía renovables y, por tanto, no fósiles, que es definido como el «combustible gaseoso producido a partir de la biomasa», (…). En la exposición de motivos de la referida Directiva 2009/28 se declara, con respecto al biogás, que «la utilización de materias agrarias, como el estiércol y los purines, así como otros residuos de origen animal u orgánico para producir biogás ofrece ventajas medioambientales notables tanto en lo que se refiere a la producción de calor y de electricidad como a su utilización como biocarburantes»… añadiéndose que «… las instalaciones de biogás pueden aportar una contribución decisiva al desarrollo sostenible en las zonas rurales y ofrecer a los agricultores nuevas posibilidades de ingresos».
Lo expuesto comporta que al biogás le resulte aplicable lo dispuesto en el artículo 14.1. a) de la Directiva 2003/96, que regula una exención de carácter obligatorio para los Estados miembros en relación con los productos energéticos utilizados para producir electricidad, exención cuya aplicación puede eludirse por el legislador nacional sólo cuando existan motivos de política medioambiental debidamente justificados, entre los que no cabe incluir los que afecten a las energías renovables. (…)
(…)En su virtud, y toda vez que las disposiciones de la Directiva 2003/96 son claras, precisas e incondicionales, se dan las condiciones necesarias para la aplicación de la doctrina jurisprudencial de la eficacia vertical directa de la normativa comunitaria respecto al ordenamiento jurídico interno, lo que comporta que, en virtud del principio de primacía, debe prevalecer sobre las disposiciones contradictorias del derecho interno de los Estados miembros (F.J.2 in fine)”.
“La respuesta a la cuestión interpretativa planteada, conforme a lo que hemos razonado, debe ser que, interpretado a la luz de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 7 de marzo de 2018, Sala Primera, Cristal Union contra Ministre de l’Économie et des Finances, asunto C-31/17, así como de las sentencias 1132/2021, de 23 de marzo de 2021 y 1285/2021, de 25 de marzo de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el artículo 14.1.a) de la Directiva 2003/96/ CE constituye una exención directa (no voluntaria para los Estados miembros) por efecto directo vertical ascendente en relación con el biogás utilizado para producir electricidad (F.J.3)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada es muy interesante porque se encuentra en línea con otros pronunciamientos de 2021 del Tribunal Supremo, como se señala en las secciones anteriores, pero, a la vez, precede a Sentencias posteriores como la STS núm. 159/2023, de 10 de febrero (ROJ 407/2023; ECLI: 2023:407), otorgando cobertura a la conexión entre el fomento de las energías procedentes de fuentes renovables y el biogás.
Desde mi punto de vista, este conjunto de Sentencias tiene una importancia fundamental para reforzar o avalar una concreta orientación de la legislación en materia de cambio climático y transición energética y la adopción de medidas concretas desde la planificación que existe al efecto. En este sentido, debe destacarse la conexión con la legislación climática más reciente y, en particular, con el art. 12.1 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, que exige del Gobierno, el fomento, “a través de los oportunos planes, de la penetración de los gases renovables, incluyendo el biogás, …y otros combustibles en cuya fabricación se hayan usado exclusivamente materias primas y energía de origen renovable o permitan la reutilización de residuos orgánicos o subproductos de origen animal o vegetal”. A ello se suma la restricción del art. 11 de la Ley, que contempla como una solución excepcional el establecimiento de beneficios fiscales a productos energéticos de origen fósil, puesto que sólo podrán justificarse “por motivos de interés social, económico o atendiendo a la inexistencia de alternativas tecnológicas”.
Enlace web: Sentencia STS 259/2023, del Tribunal Supremo, de 30 de enero de 2023.
