Sentencia del Tribunal Supremo, de 9 de mayo de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2285/2024 – ECLI:ES:TS:2024:2285
Palabras clave: Demarcación Hidrográfica del Júcar. Comunidades de regantes. Acuíferos compartidos. Planes Hidrológicos. Organismos de cuenca. Legitimación. Interés legítimo. Coordinación.
Resumen:
El presente recurso contencioso administrativo se interpone por la Junta Central de Regantes de La Mancha Oriental contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
En concreto, se impugna su disposición final primera -apartados 1 y 2- relacionados con la elaboración por parte del MITECO, dentro de un plazo determinado, de un catálogo de acuíferos compartidos que identifique las masas de agua subterránea incluidas en cada uno de ellos, y que sirva de referencia para la futura actualización de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, en relación con aquellos.
La recurrente considera que se trata de una regulación contraria a las previsiones de los arts. 7 y 8 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, así como a la lista de acuíferos compartidos contenida en el Anexo I de dicha ley, y contraria, asimismo, al art. 45 del TRLA. Alega que los preceptos impugnados suponen la implantación de un catálogo de acuíferos compartidos por un instrumento reglamentario que vulnera los principios de jerarquía normativa y de reserva formal de ley; y que despliega efectos jurídicos inmediatos respecto a los acuíferos que incluyan masas de agua declaradas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico porque obliga a los demás organismos de cuenca a que adopten en su territorio medidas de gestión “equivalentes y coordinadas” en el plazo máximo de seis meses.
La Abogacía del Estado alega, en primer lugar, la falta de legitimación de la entidad actora por cuanto la disposición impugnada no se refiere ni a la Demarcación Hidrográfica del Júcar ni a la masa de agua subterránea La Mancha Oriental. Añade que las comunidades de regantes carecen de legitimación para impugnar cualquier regulación de las aguas en general al margen de la concerniente a los intereses de las aguas que determinan su existencia. En cuanto al fondo, entiende que los preceptos impugnados no configuran un régimen jurídico ex novo y contra legem de los acuíferos compartidos.
El Alto Tribunal entiende que la recurrente está legitimada para entablar la acción porque concurre un interés legítimo y real referido a las aguas cuya gestión justifica su existencia. Y son dos circunstancias, la propuesta como masa de agua compartida contenida en el plan y su correspondencia con una masa limítrofe de la cuenca del Guadiana declarada en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico, las que determinan “un evidente interés en la anulación de un precepto que permite su inclusión en un catálogo a la que se anudan importantes consecuencias en las medidas que puedan adoptarse en relación con dicha masa de agua de la que se nutren los regantes que conforman la entidad recurrente”.
En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal parte de la definición de “acuíferos compartidos” de los arts. 3.a) y 7 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional (LPHN), del listado de su anexo I y de la necesidad de coordinación cuando se ubiquen territorialmente entre dos o más cuencas; para llegar a las siguientes conclusiones:
– El listado contenido en la LPHN no puede considerarse un listado cerrado, entre otras razones, porque la propia ley lo configura como un listado abierto y, por tanto, no existe obstáculo para su actualización, que es el objetivo al que se encamina la disposición impugnada.
– La elaboración de programas de mejora del conocimiento hidrogeológico de los acuíferos y de las aguas subterráneas (art. 29 LPHN), de los que puede surgir la constatación de nuevos acuíferos compartidos, es una obligación legal impuesta al Ministerio.
-Con estas previsiones no se incumple ninguna reserva de ley.
-La adopción de “medidas de gestión equivalentes y coordinadas” previstas en la disposición impugnada es consecuencia de la necesidad de coordinación legalmente impuesta a la gestión de las masas de agua compartidas.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En cuanto al régimen jurídico de estos acuíferos compartidos, se encuentra sustentado en la necesidad de coordinación que demanda su ubicación territorial entre dos o más cuencas. A la necesidad de coordinación de estos acuíferos se refiere específicamente el art. 8 LPHN que prevé la notificación recíproca entre los organismos de cuenca afectados y atribuye la resolución de discrepancias al Ministerio de Medio Ambiente. Asimismo, el art. 16 bis.3 TRLA obliga a garantizar la coordinación en la gestión de estos acuíferos compartidos. Y es también esta necesidad de coordinación la que determina su regulación en la ley por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional uno de cuyos cometidos es, precisamente, la coordinación de los diferentes planes hidrológicos de cuenca (art. 45 TRLA), siendo uno de sus contenidos “la delimitación y caracterización de las masas de agua subterránea compartidas entre dos o más demarcaciones, incluyendo la asignación de recursos a cada una de ellas” (art. 67.2 RPH) (…)”.
“(…) Por tanto, ninguna reserva de ley se incumple con estas previsiones ya que el catálogo al que se refiere el apartado primero de la disposición final se configura como un trabajo preparatorio de la tarea de actualización de la LPHN en relación a los acuíferos compartidos que la ley encomienda al Ministerio. Su finalidad expresamente declarada es la de ser incluido como “referencia técnica” en un anteproyecto de reforma de dicha ley que, de conformidad con esta disposición, debe elaborarse antes del 31 de diciembre de 2024.
Ciertamente, la inclusión en el catálogo aprobado en Consejo de Ministros de un acuífero compartido que incluya una masa de agua que haya sido declarada en riesgo de no alcanzar el buen estado por un organismo de cuenca, dará lugar a que los demás organismos de cuenca que lo comparten “adopten en su territorio medidas de gestión equivalentes y coordinadas” en el plazo de seis meses desde la publicación del acuerdo de aprobación del catálogo. Pero ello no es sino consecuencia obligada de la necesidad de coordinación legalmente impuesta a la gestión de estas masas compartidas expresamente establecida en el art. 16 bis.3 TRLA -y que la propia disposición impugnada contempla al referirse al art. 5 del Real Decreto 927/1988-, y deriva, asimismo, de otros preceptos concordantes del TRLA que a lo largo de su articulado demandan de forma recurrente una explotación racional, ambientalmente sostenible y subordinada al interés general como principios vertebradores de la ordenación y gestión de un recurso público escaso como es el agua (arts. 14, 40, 55 ó 59 TRLA, entre otros).
Y ello no significa -como advierte la Abogacía del Estado- que tales medidas hayan de ser adoptadas de plano, sin oír a los interesados -como, v.gr., las comunidades de usuarios/regantes-, o al margen del procedimiento establecido en el art. 56 TRLA (caso de ser procedente), pues nada se dice a este respecto en la disposición impugnada (…)”.
Comentario de la Autora:
Estamos ante una más de las ramificaciones a que ha dado lugar la impugnación del RD 35/2023, de 24 de enero. En este caso, se centra en una comunidad de regantes a la que el Alto Tribunal, en contra de lo alegado por la Abogacía del Estado, le reconoce legitimación para impugnar su disposición final primera al estar más que justificado su interés legítimo.
Esta resolución judicial pone de relieve los trabajos preparatorios llevados a cabo por el Ministerio en orden a elaborar, antes del 31 de diciembre de 2024, el anteproyecto de ley de reforma de la LPHN para la actualización de los acuíferos compartidos, de cara a contar con la protección que demanda su explotación racional y debidamente coordinada, partiendo de la información recogida en los planes hidrológicos aprobados.
