Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 4184/2014 – ECLI:ES:TS:2014:4184
Temas Clave: Autorización de gestión de residuos; plan de residuos; declaración de impacto ambiental; régimen jurídico de los residuos
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por Ecologistas en Acción y la junta vecinal de Fombellida contra la Sentencia de fecha 25 de octubre de 2012 , que desestimó el recurso interpuesto por ECOLOGISTAS EN ACCIÓN y por la JUNTA VECINAL DE FOMBELLIDA contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de 7 de septiembre de 2010, por la que se desestimó el recurso de alzada a su vez interpuesto por los recurrentes contra la Resolución del Director General de Medio Ambiente27 de enero de 2010, por la que se otorgó autorización de gestión de residuos a la entidad mercantil Técnicas de Residuos Campoo, S.L. para la ejecución del proyecto “Planta de Reciclaje y Vertedero de Residuos de Construcción y Demolición” en la localidad de Celada Marlantes, término municipal de Campoo de Enmedio; e, indirectamente, contra el Decreto 15/2010, de 4 de marzo, por el que se aprueban los Planes Sectoriales de Residuos que desarrollan el Plan de Residuos de Cantabria 2006-2010.
El recurso se fundamenta en varios motivos de casación: 1) Al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos ; del artículo 14 del Real Decreto 105/2008; de la Directiva 75/422/CEE, modificada por la Directiva 91/156/CEE ( artículos 2 , 4 , 5 , 7 y 9); de la Directiva 1999/31/CEE ( artículo 8,b) y de la Directiva 2006/12/CEE ; así como la Directiva 2008/98/CEE ( artículo 41); y de los artículos 2.3 CC ; de los artículos 9.3 y 24.1 CE ; y por infracción de la jurisprudencia estatal y europea aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate que se citan; 2) Al amparo de lo preceptuado en el no 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de normas estatales y de normas comunitarias y de la jurisprudencia aplicable; y, concretamente, por infracción del artículo 54.1.F de la Ley 30/1992 (LRJAP -PAC), en relación con el artículo 3.1 CE ; y de los artículos 24.1 , 9.3 y 103.1 y 106.1 CE ; del artículo 26 LJCA ; así como del artículo 9 del Convenio de Aarhus , y de los artículos 1 b y c ), 3.2.c , 3.3.b , 17.1.a ) y 18.1.h), en relación con el artículo 22, de la Ley 27/2006 , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
El alto Tribunal considera que el segundo motivo no debe prosperar, pero sí en cambio el primero. Para resolverlo se remite al criterio que fijó el propio Tribunal en la sentencia de 6 de junio de 2014 e interpreta la STJUE de 1 de abril de 2004, así como la normativa actualmente vigente llegando a la conclusión que el Plan debe preexistir a la autorización.
Destacamos los siguientes extractos:
En relación con la desestimación del segundo motivo de casación:
“Al menos, el recurso no acierta a identificar criterio alguno –de carácter objetivo, funcional o de cualquier otra índole– que permita identificar una conexión real y verdadera entre tales preceptos , que, por otro lado, tampoco resplandece inicialmente de forma ostensible “icto oculi”. (…)De esta manera, quedaría por elucidar solamente si cabría considerarse vulnerado en su caso el artículo 54.1.f) LRJAP -PAC. Los argumentos se desarrollan en este caso con mayor minuciosidad, por lo que su examen requiere ahora un mayor grado de detenimiento.
(…) Acaso podría considerarse excesivamente lacónica la argumentación expuesta en el fundamento indicado; pero, en todo caso, resulta suficiente; porque la propia autorización otorgada, la declaración de impacto ambiental formulada con anterioridad y los informes obrantes en el expediente respaldan, en efecto, la conclusión alcanzada por la Sala y confirman su pleno ajuste a derecho.
– Ninguna duda puede haber a este respecto, en la medida en que la normativa aplicable ( Real Decreto 1481/2011, por el que se regula eliminación de los residuos mediante depósito en vertedero ) establece los requisitos precisos para el otorgamiento de la preceptiva autorización de este tipo de instalaciones. Y entre tales requisitos, junto a la solicitud, se exige la presentación de la memoria justificativa de la idoneidad del vertedero.
Un documento al que a su vez se le exija que contenga ” un análisis económico en el que se demuestre el cumplimiento del artículo 11.
(…) Nada tienen que ver tales requisitos, por tanto, con las eventuales repercusiones de la crisis económica sobre la gestión de la planta, que es extremo al que realmente se contrae el reproche de adverso; por lo que acierta la Sala sentenciadora en la valoración desfavorable que realiza de la prueba practicada (informe pericial de 10 de enero de 2012) –en tanto que se centra en este aspecto de la cuestión–, al entender así que dicha prueba no desvirtúa las conclusiones alcanzadas por ella.
– Por otra parte, la declaración de impacto ambiental a la que también antes hicimos referencia, formulada el 17 de diciembre de 2009 (folio 145 y siguientes), se emite en sentido favorable, valorando en especial las modificaciones aprobadas sobre el proyecto original.
(…) Consiguientemente, tampoco puede prosperar el motivo que nos ocupa, en lo que singularmente concierne a la infracción del artículo 54.1.f) LRJAP -PAC denunciada en el mismo.
– Si bien, una vez sentado esto, y antes de concluir nuestro enjuiciamiento sobre este motivo, hemos de precisar que no cabe acoger la denuncia formulada, desde la estricta perspectiva en que el recurso imputa a la resolución administrativa la existencia de un defecto de motivación.
Nada cabe objetar a la racionalidad del proyecto autorizado en sí mismo considerado, ciertamente, en cuanto reúne efectivamente las exigencias requeridas para su autorización. Ahora bien, aun satisfaciendo tales exigencias, sin embargo, lo que su justificación en los términos indicados no permite acreditar es que el proyecto igualmente resulte idóneo en punto a la distribución espacial de las instalaciones de eliminación de residuos ubicadas en el ámbito de la Comunidad Autónoma.
Y ello, porque cumple asegurar este cometido a la planificación de los residuos asimismo dispuesta por la normativa aplicable; y dicha planificación es la que se echa en falta, según la queja que sirve de fundamento al primero de los motivos de casación cuyo enjuiciamiento abordamos seguidamente.
Con las reservas expuestas, en cualquier caso, hemos de reiterarnos en la desestimación del motivo de casación examinado en la forma que se desarrolla. ”(FJ4).
En relación con la estimación del primero:
Se fundamenta también el recurso, sin embargo, en la concurrencia de otro motivo de casación que, como acabamos de indicar, es además el que se enuncia en primer término; y ello, como consecuencia de la infracción en que la Sala supuestamente incurre también en la interpretación y aplicación del artículo 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos ; del artículo 14 del Real Decreto 105/2008 ; y de los artículos concordantes de las directivas europeas de cuya transposición sería expresión la normativa legal y reglamentaria que justamente acabamos de mencionar (Directivas 1975/442/CEE, 1991/156/CEE, 1999/31/ CE y 2006/12/CE).
El artículo 5.4 de la Ley 10/1998, concretamente, dice así:
“Los planes autonómicos de residuos contendrán las determinaciones a que se hace referencia en el apartado 1, incluyendo la cantidad de residuos producidos y la estimación de los costes de las operaciones de prevención, valorización y eliminación, así como los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos“.
Y, por su parte, el artículo 14 del Real Decreto 105/2008 reitera el mismo planteamiento:
“Los planes sobre residuos de construcción y demolición o las revisiones de los existentes que, de acuerdo con los apartados 4 y 5 del artículo 5 de la Ley 10/1998, de 21 de abril , aprueben las Comunidades Autónomas o las entidades locales, contendrán como mínimo:
d) Los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos “Suscitada esta cuestión ya en la instancia, no duda la sentencia impugnada en calificarla como la de mayor calado y complejidad, y por eso se extiende de forma muy minuciosa en su tratamiento. Sucede, sin embargo, que recientemente hemos tenido ocasión de enjuiciar dicha cuestión y dejar establecido nuestro propio criterio al respecto, el cual ha de llevarnos ahora a acoger el motivo esgrimido. No cabe, en efecto, restar un ápice a la relevancia que, para la resolución de este litigio, tiene nuestra
Sentencia de 6 de junio de 2014 (RC 88/2012) . A) Ciertamente, habíamos tenido ocasión de pronunciarnos ya sobre este particular con anterioridad en nuestra Sentencia de 18 de octubre de 2011 (RC 4908/2007)
(…) b) Definitivamente centrada ya la cuestión sobre las exigencias impuestas ahora por nuestro Derecho interno, conforme a la Ley 10/1998, no resulta excesivamente difícil aventurar el sentido de nuestro pronunciamiento:
“Partiendo de esa premisa, una interpretación concordada y sistemática de los preceptos de la Ley 10/1998 lleva a concluir que para el otorgamiento de autorizaciones se requiere la previa existencia de planes que establezcan los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación. El artículo 5 de la Ley, relativo a la planificación, se refiere en su apartado 4 a los planes autonómicos de residuos, señalando que contendrán las determinaciones a que se hace referencia en el apartado 1 (fijar los objetivos específicos de reducción, reutilización, reciclado, otras formas de valorización y eliminación; las medidas a adoptar para conseguir dichos objetivos; los medios de financiación y el procedimiento de revisión) “… incluyendo la cantidad de residuos producidos y la estimación de los costes de las operaciones de prevención, valorización y eliminación, así como los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos “.
La Sentencia de 6 de junio de 2014 refuerza con posterioridad el sentido de la argumentación conducente a esta conclusión:
“Los artículos siguientes de la Ley 10/1998 se refieren a las distintas actividades relacionadas con los residuos (producción, posesión, importación, valorización y eliminación de residuos) estableciendo el régimen jurídico aplicable a cada una de ellas. El artículo 13 se refiere específicamente a la valorización y eliminación de residuos, estableciendo que tales actividades “… quedan sometidas a régimen de autorización por el órgano competente en materia medioambiental“. Es cierto que la literalidad del precepto no exige, para el otorgamiento de la autorización, que el emplazamiento se acomode a las previsiones del plan autonómico, Ahora bien, aunque ese artículo 13 no contenga con relación a las autorizaciones para actividades de “valorización y eliminación de residuos” una previsión equivalente a la contenida en el artículo 9.3 respecto las actividades “productoras de residuos” (aquí la norma sí contempla de manera expresa la denegación de las autorizaciones cuando la gestión prevista no se ajuste a lo dispuesto en los planes nacionales o autonómicos de residuos), una interpretación sistemática del artículo 13, poniéndolo en relación con lo dispuesto en el artículo 5 que antes hemos reseñado, debe conducir a la misma conclusión. En efecto, al igual que sucede en el planeamiento urbanístico, la secuencia lógica obliga a considerar que la planificación debe ser previa a la autorización singular y que esta ha de ajustarse a aquella; pues de poco serviría la exigencia de que los planes autonómicos establezcan los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos (artículo 5.4) si luego no se considera exigible que la autorización singular se acomode a esa determinación del plan“.
(…) c) Ciertamente, nuestra normativa interna, con posterioridad, ha visto matizadas sus previsiones iniciales. Y el artículo 14.2 de la Ley 22/2011, actualmente en vigor establece:
“«Los planes autonómicos de gestión contendrán un análisis actualizado de la situación de la gestión de residuos en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, así como una exposición de las medidas para facilitar la reutilización, el reciclado, la valorización y la eliminación de los residuos, estableciendo objetivos de prevención, preparación para la reutilización, reciclado, valorización y eliminación y la estimación de su contribución a la consecución de los objetivos establecidos en esta Ley, en las demás normas en materia de residuos y en otras normas ambientales. Los planes incluirán los elementos que se señalan en el anexo V» y entre dichos elementos, el citado anexo establece como contenido mínimo, por lo que a la cuestión aquí planteada se refiere, «d) Información sobre los criterios de ubicación para la identificación del emplazamiento y sobre la capacidad de las futuras instalaciones de eliminación o las principales instalaciones de valorización»”.
Lo que se sitúa en línea con la nueva Directiva en la materia, la Directiva 2008/98/CEE, del Parlamento y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (las que se mencionan al inicio de este fundamento), en la que, respecto a los planes y programas, viene ahora a recogerse que “las autoridades competentes deberán establecer uno o varios planes de gestión de residuos, de modo que cubran todo el territorio del Estado miembro correspondiente”. Añadiendo que “estos planes deberán incluir, en particular, el tipo, la cantidad y la fuente de los residuos, los sistemas existentes de recogida y los criterios de emplazamiento“.
Pero estos cambios no alteran las conclusiones alcanzadas antes expuestas.
– Por una parte, ninguno de ambos instrumentos normativos resultaba de aplicación al tiempo de otorgarse la autorización que ha dado lugar a este litigio.
– Y, por otra parte, solo hasta cierto punto varía la situación descrita anteriormente, porque sigue siendo insoslayable en principio la exigencia de planificación con carácter previo al otorgamiento de las autorizaciones individuales, como garantía última de la racionalidad del sistema de ordenación de los residuos.
d) Todavía antes de terminar de cerrar este capítulo de consideraciones, no puede dejar de señalarse que, aun con todo, todavía cabría dejar abierto algún resquicio para que en una situación extrema o excepcional pudiera otorgarse la autorización sin plan.
También lo admite así nuestra Sentencia de 6 de junio de 2014, con cita de la jurisprudencia comunitaria: (…) Pero, por las mismas razones que las entonces expuestas, hemos de rechazar que se den las excepcionales circunstancias a tal efecto en el supuesto sometido ahora a nuestro enjuiciamiento:
“Pues bien, habiendo sido invocados en el proceso de instancia esos párrafos de la sentencia STJCE de 1 de abril de 2004 , la sentencia aquí recurrida destaca dos cosas: por un lado, que lo indicado en el párrafo 43 de la sentencia que antes hemos reseñado se refiere a los casos de incumplimiento o retraso en la transposición de la directiva, siendo así que en el ordenamiento español la transposición se había llevado a cabo mediante la Ley 10/1998; y, por otra parte, que no se ha acreditado que concurra en este caso la situación extrema a que alude el párrafo 44, esto es, aquélla en la que “… la eliminación de residuos se vea seriamente comprometida debido a la propia insuficiencia de los lugares de eliminación disponibles con arreglo a la ley””.
Por cuanto se lleva expuesto, procede, en suma, la estimación del motivo y, atendiendo a ello, en consecuencia, ha de ser casada la sentencia impugnada.” (FJ5).
Comentario de la autora:
Con esta sentencia el Alto Tribunal se reafirma en su línea jurisprudencial sobre esta materia.
Documento adjunto: 
