Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2020 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Celsa Pico Lorenzo)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 4194/2020- ECLI: ES: TS: 2020:4194
Palabras clave: Contaminación visual. Ordenanza municipal. Protección. Paisaje.
Resumen:
La Sentencia que nos ocupa en esta ocasión resuelve el recurso de casación número 4154/2019, interpuesto por Mercantil, contra la sentencia de fecha 24 de enero de 2019 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, que desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 357/2016 promovido frente al acuerdo plenario del Ayuntamiento de Ibiza, dictado el día 2 de agosto de 2016, de aprobación definitiva de la Ordenanza de publicidad exterior de Ibiza, siendo parte recurrida dicho Ayuntamiento.
Aunque son varios los motivos que se plantearon en el recurso de casación, deben destacarse fundamentalmente dos de las cuestiones esgrimidas por la recurrente: en primer lugar, la competencia del Ayuntamiento para regular sobre la contaminación visual derivada de la autorización de vallas publicitarias, sea en dominio público, sea en dominio privado, que es cuestionada por la recurrente en la medida en que considera que se trata de un concepto no establecido en el nivel de leyes estatales o autonómicas y que se presta a una apreciación subjetiva no amparada por el derecho (F.J. 3); y, en segundo término, se discute que el catálogo de infracciones y sanciones que contempla la Ordenanza es contrario al principio de legalidad, no encontrando amparo, a juicio de la recurrente, en la legislación autonómica aplicable.
El Tribunal Supremo reconoce, primeramente, la idoneidad de los argumentos expuestos por la Sala de instancia en cuanto a la desestimación del recurso contencioso-administrativo. En particular, debe destacarse la referencia a la posibilidad de que los Municipios puedan establecer normas más estrictas que las del Estado y las Comunidades Autónomas cuando de la protección del medio ambiente se trata y, específicamente, de la protección del paisaje urbano, en relación con la contaminación lumínica y visual (F.J.1).
En segundo lugar, el TS lleva a cabo todo un razonamiento favorecedor de la protección ambiental a partir del análisis de su jurisprudencia en relación con la protección del paisaje frente a otros fenómenos visuales como las antenas de telefonía móvil (F.J.6), insistiendo en el carácter transversal de la variable medio ambiente. Con este anclaje, procede al análisis de la legislación ambiental relativa a la protección del paisaje, y ello otorga carta de naturaleza a la actuación administrativa dirigida a luchar contra la contaminación visual, en la medida en que sienta las bases de lo que este concepto significa (F.J.7).
La consecuencia de este planteamiento, tras el análisis de otra jurisprudencia sobre un objeto similar al del presente recurso de casación, es la desestimación del mismo, situándose la protección ambiental en un primer plano, y legitimando, incluso, la tipificación de infracciones y sanciones en la Ordenanza impugnada, dada la especial naturaleza de los reglamentos locales para el desarrollo de sus propias políticas.
Para el Tribunal Supremo, en definitiva, las “limitaciones contenidas en la Ordenanza impugnada al regular la actividad de publicidad exterior no contravienen el ordenamiento jurídico” (F.J.8 in fine).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Concluye que los municipios pueden establecer normas, incluso más rigurosas que las normas estatales y autonómicas, como consecuencia de la protección del medio ambiente que comprende el paisaje urbano, la contaminación lumínica y la contaminación visual que es un derecho”.
“(…) Dedica el Séptimo a razonar sobre la oposición de la recurrente al procedimiento regulado en el Capítulo II en lo referente al procedimiento sancionador. (…) que admite que los ayuntamientos puedan regular, por intermedio de ordenanzas, el régimen sancionador municipal sin amparo en la legislación sectorial como pretende la parte actora, con cita de su sentencia 868/2011, de 15 de noviembre (…) (F.J.1)”.
“ (…) Sentencia Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2011 (casación 3002/2004). En esta Sentencia se han confirmado pronunciamientos respecto a la regulación de los aspectos estéticos y de adecuación al entorno -impacto visual-, en el marco establecido en la legislación urbanística que no debe realizarse necesariamente por los planes de dicha naturaleza, sino que constituye el objeto propio de ordenanzas municipales aprobadas por los entes locales. Se rechazó que la no definición reglada de los conceptos impida acotar el margen de incertidumbre del concepto jurídico indeterminado.
Sentencia Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2011 (casación 1370/2007). También la minimización del impacto visual …. confirmándose la legalidad de la protección de la contaminación ambiental mediante Ordenanza que veda la instalación en determinados suelos, bien de dominio público, bien de dominio privado (…).
Y, en fecha más reciente, Sentencia de 2 de octubre de 2015 (casación 3730/2013) se declara que una Ordenanza Municipal reguladora de las condiciones urbanísticas de las infraestructuras de telefonía móvil no se adentra en cuestiones urbanísticas, no clasifica el suelo ni regula su contenido urbanístico, sino que se limita a establecer los requisitos para la instalación de la antena en suelos previamente clasificados. Las referencias al paisaje y al impacto visual no convierten la ordenanza en urbanística. Finalmente recuerda el carácter transversal de la variable medio ambiental que atraviesa incontables ámbitos sectoriales (F.J.6)”.
“(…) La sensibilización de los poderes públicos y de la ciudadanía hacia la naturaleza ha progresado rápidamente en los últimos años. Nuestra Constitución en su art. 45 establece que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo (…).
Desde el 1 de marzo de 2008 se encuentra en vigor en España, tras su ratificación el 26 de noviembre de 2007, el Convenio Europeo del Paisaje, firmado en Florencia el 20 de octubre de 2000, cuyo art. 5. D) establece como medida general de compromiso de las Partes signatarias: «Integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje».
(…) Por ello, aunque no todos los ciudadanos coinciden en el mismo concepto de estética cabe entender por contaminación visual la presencia de acciones, obras o instalaciones que inciden en el paisaje natural. En consecuencia, carteles y anuncios encajan en tal concepto (F.J.7)”.
“ Si en el ámbito de las Telecomunicaciones en que los poderes públicos tienen ciertas obligaciones….se han admitido limitaciones impuestas por los municipios en aras a la no producción de impacto visual/ contaminación visual, tal regulación tampoco resulta ajena al ámbito de la publicidad, tal cual declara la Sala de Baleares sin que ello contravenga el art. 9 CE, ni el art. 31 CE, relativo al sistema tributario, ni el art. 33 CE, limitaciones a la explotación de una propiedad privada, ni el art. 38 CE, libertad de empresa.
(…) Y a ello conviene añadir lo manifestado en STS de 10 de abril de 2014 (casación 2094/2012): «Dado que las entidades locales gozan de autonomía para el cumplimiento de las funciones que tienen encomendadas y dado que sus órganos plenarios de gobierno disfrutan de innegable legitimidad democrática, hay que entender que disponen de margen para diseñar sus propias políticas en los ámbitos de su competencia; y esa capacidad de tener una propia orientación política no puede por menos de reflejarse en la configuración de su potestad reglamentaria. Dentro de sus ámbitos de competencia, la potestad reglamentaria de las entidades locales puede adoptar, en principio, las normas que estime oportunas siempre que no conculquen otras normas de rango superior; es decir, la ley estatal -lo mismo valdría para la ley autonómica- funciona como un límite a la potestad reglamentaria de las entidades locales. A diferencia de los reglamentos estatales o autonómicos, los reglamentos locales no suelen ser un instrumento auxiliar para actuar opciones ya adoptadas y predeterminadas en sus rasgos esenciales por la ley. Esto es lo que en alguna ocasión, con fórmula sintética, esta Sala ha llamado la «vinculación negativa» a la ley de la potestad reglamentaria de las entidades locales» (F.J.8).
Comentario de la Autora:
La Sentencia comentada es, sin duda, un hallazgo jurisprudencial respecto de la protección del medio ambiente y la consolidación del derecho al medio ambiente desde la perspectiva subjetiva, pero, también en clave de función pública de tutela ambiental, por cuanto el poder judicial da cumplimiento al mandato derivado del art. 45.2 CE, que no es exclusivo de la Administración pública.
De otra parte, en mi opinión, es una Sentencia valiente porque avanza en la protección del paisaje urbano a partir de un concepto amplio de contaminación con el que permitir reaccionar frente a distorsiones como las visuales que derivan de las vallas publicitarias, sin que tal concepto esté expresamente positivizado.
Pero, además, la Sentencia es particularmente relevante desde la perspectiva de la administración local y su papel en la protección del medio ambiente que, aunque condicionada por la legislación estatal y autonómica, puede adquirir perfiles propios y permitir a los municipios el desarrollo de su propia política ambiental, previendo, incluso, disposiciones sancionadoras sin las que es imposible diseñar un eficaz modelo de tutela ambiental de carácter preventivo.
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