Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 8319/2011
Temas Clave: Prevención y control integrados de la contaminación; Autorización Ambiental Integrada; Evaluación de impacto ambiental; Declaración de impacto ambiental
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la Sentencia de 27 de noviembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Iberdrola Generación, S. A., contra el acto presunto por silencio administrativo negativo del recurso de alzada deducido contra la Resolución del Director General de Calidad Ambiental, de 15 de diciembre de 2003, que otorgó autorización ambiental integrada para la central de ciclo combinado propiedad de la citada mercantil en el término municipal de Villaseca de la Sagra (Toledo).
Se plantea en esta Sentencia la articulación entre la autorización ambiental integrada y la evaluación de impacto ambiental cuando la competencia para emitir la declaración de impacto ambiental corresponde al órgano ambiental de la Administración General del Estado. La cuestión central a dilucidar es la de si pueden las Comunidades Autónomas, al otorgar una autorización ambiental integrada, establecer límites más estrictos en los valores de emisión de determinados contaminantes que los fijados en la declaración de impacto ambiental, realizada por la Administración General del Estado. El Tribunal Supremo, partiendo del carácter reglado de la autorización ambiental integrada, niega que la Administración autonómica pueda establecer en esta autorización límites más estrictos que los fijados por la declaración de impacto ambiental.
En consecuencia, el Tribunal declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
Destacamos los siguientes extractos:
“La autorización ambiental integrada es, como cualquier autorización, una técnica de control e intervención administrativa que, en particular, pretende anticipar la protección ambiental actuando sobre la causa o el origen de la contaminación (…)
La finalidad general de reducción de los contaminantes de la atmósfera, agua y suelo que persigue la citada Ley 16/2002 que se pretende alcanzar, de modo eficaz, operando sobre la raíz, ha de ser completada con otra finalidad esencial de la Ley, que se concreta en su apuesta por la simplificación administrativa. De ahí el carácter “integrado” de la autorización, al unificar la pluralidad de la intervención administrativa cuando en un ámbito sectorial concreto confluía la acción de varias Administraciones Públicas. Se trata de una figura autonómica de intervención ambiental -así se califica en la exposición de motivos (apartado 5) de dicha Ley 16/2002- que se crea para la protección ambiental en su conjunto y que sustituye la dispersión anterior, en relación con diferentes autorizaciones ambientales.
Estas autorizaciones ambientales integradas, en lo que hace al caso, atendida esa finalidad simplificadora, exigen que en el procedimiento administrativo, además de la presentación de documentos y el plazo de subsanación y los demás trámites ordinarios de todo procedimiento administrativo, se realice una solicitud de informes y declaración de impacto ambiental, en su caso, además de la realización de informes vinculantes por los órganos competentes.
En definitiva, esta consideración general nos aclara que desde luego la autorización ambiental integrada no pierde, atendidos los contornos que hemos expuesto, su naturaleza jurídica como acto administrativo de autorización, mediante el que la Administración ejerce un control previo para el ejercicio de una determinada actividad. Tiene un carácter reglado, y no discrecional, pues si concurren los requisitos y presupuestos legal y reglamentariamente establecidos la autorización será concedida. Cuestión diferente es si las condiciones impuestas, como son las dos impugnadas en la instancia, tienen, o no, cobertura normativa en los términos que luego veremos” (FJ 4)
“(…) la cuestión que se suscita ahora no radica en abundar sobre esa naturaleza de la declaración de impacto ambiental como acto de trámite. Así es, lo que se plantea es si la autorización ambiental integrada puede establecer un límite de protección superior y más restrictivo, en lo referente a los valores de emisión de determinados contaminantes, que el previsto en esa declaración realizada por la Administración General del Estado en aplicación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de julio , en relación con el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del citado Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya infracción también se aduce. Dicho de otro modo, si la autorización integrada puede fijar un umbral de protección ambiental superior al que traza la declaración de impacto ambiental realizada en el procedimiento administrativo” (FJ 5).
“Ciertamente la autorización ambiental integrada efectivamente podría, en hipótesis, fijar un umbral de protección superior al aplicar unas normas adicionales de protección, de procedencia autonómica, cuyo establecimiento faculta el artículo 149.1.23 de la CE , aumentando el límite previsto en el artículo 148.1.9 de la CE para la gestión en materia de medio ambiente.
Es más, al Estado corresponde la competencia, ex artículo 149.1.23 de la CE para la “legislación básica sobre protección del medio ambiente”, reconociendo que a las Comunidades Autónomas corresponden las “fórmulas adicionales de protección “, además de la “gestión en materia de protección del medio ambiente” (artículo 148.1.9 de la CE ) (…)
Esta referencia de tipo competencial viene a cuento porque no podemos entender vulnerados ni los artículos 148.1.9 y 149.1.23 de la CE, ni el artículo 32.7 del Estatuto de Autonomía de Castilla La Mancha, cuya lesión se aduce en casación, toda vez que en este caso no se trata de determinar si una norma de la Comunidad Autónoma ha respetado el citado marco constitucional, excediéndose de los contornos constitucionales someramente expuestos. No. Se trata simplemente de determinar si mediante una autorización ambiental pueden crearse fórmulas adicionales, y más intensas, de protección ambiental, al margen o sin la previa aprobación de un marco normativo que preste la necesaria cobertura a dicha autorización ambiental integrada.
Como antes señalamos, y ahora insistimos, la autorización ambiental como toda autorización es un modo de control o de intervención administrativa sobre la actividad de los particulares, en este caso, sobre la instalación de una central de ciclo combinado, que debe examinar, bajo el prisma que en todo caso proporciona el interés público, si concurren o no las exigencias ambientales que permiten que se desarrolle una determinada actividad.
Téngase en cuenta que sea cual sea el grado de determinación o precisión del artículo 7.1 de la Ley 16/2002, para fijar los valores límites de emisión, lo cierto es que en la autorización integrada debe ser aplicación de las normas que regulan ese ámbito sectorial en concreto. Sin que puedan introducirse en una autorización unos límites ambientales no previstos por el ordenamiento jurídico, ni estatal ni autonómico, y que, por tanto, quedan al albur de la expedición de cada autorización ambiental integrada. Esta solución que se defiende en casación pulveriza la seguridad jurídica y supone una quiebra de las más elementales exigencias para la realización de cualquier actividad que tenga algún efecto contaminante.
En definitiva, el desenfoque que advertimos, en este punto, en el escrito de interposición radica en que lo que permite el artículo 149.1.23 de la CE, como antes señalamos, a las Comunidades Autónomas es dictar “normas adicionales de protección”, a las establecidas por el Estado, pero no faculta para sustituir el ejercicio de esta potestad normativa, por una suerte de condiciones adicionales de protección fijadas a impulso de cada acto administrativo de autorización” (FJ 6).
“Así es, es cierto que los valores límite de emisión se establecen en el artículo 7.1 de la Ley 16/2002, en sus apartados (letras a/ a f/), integran uno de los contenidos mínimos indispensables de la autorización ambiental integrada, ex artículo 22.1.a) de la misma Ley, pero también lo es que el apartado f) se remite a los valores límite fijados en la “normativa en vigor en la fecha de la autorización”. En este sentido, el margen de apreciación que puede deducirse de los apartados a) a e) del citado artículo 7.1 ni comporta la mutación de dicha autorización en discrecional, ni permite hacer abstracción del régimen jurídico de aplicación en la autorización ambiental integrada.
Es más, en la determinación de tales valores, por lo que ahora interesa, debe coordinarse con el procedimiento de evaluación o declaración de impacto ambiental, cuando se ha producido una declaración de esta naturaleza, como advierte el artículo 28 de la Ley de tanta cita.
De modo que cuando corresponda al órgano ambiental de la Administración General del Estado la formulación de la declaración de impacto ambiental, según lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, y su normativa de desarrollo, no podrá otorgarse, señala el citado artículo 28, la autorización ambiental integrada sin que previamente se haya dictado dicha declaración ambiental. Acorde con esta prohibición el órgano ambiental estatal remitirá copia de la dicha declaración de impacto ambiental al órgano de la Comunidad Autónoma competente, que deberá incorporar su condicionado al contenido de la autorización ambiental integrada. Teniendo en cuenta que se impone a las Administraciones un deber de coordinación mediante el suministro de información y comunicación (artículo 8) y la coordinación de procedimientos (artículo 28).
Sobre el alcance de este deber de incorporar su condicionado, la exposición de motivos explica que se deberá incorporar el contenido de la declaración de impacto ambiental a la autorización ambiental integrada. Reconociendo, además, la posibilidad de utilizar fórmulas de colaboración con las Comunidades Autónomas mediante figuras como la encomienda de gestión prevista en el artículo 15 de la Ley 30/1992, que en este caso ni se citan. Es decir, que puede encomendarse a otra Administración la realización de actividades de carácter material o técnico, por razones de eficacia, sin que ello suponga una cesión de titularidad de la competencia.
En fin, la colaboración entre la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, para coordinar los procedimientos de declaración de impacto ambiental con el de la autorización ambiental integrada, precisa de arbitrar fórmulas de colaboración entre Administraciones, ex disposición adicional primera de la Ley 16/2002” (FJ 7).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia se plantea un tema de gran interés como es el de la articulación entre la evaluación de impacto ambiental y la autorización ambiental integrada cuando la competencia para emitir la declaración de impacto ambiental corresponda al Estado. En este caso, la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, no procede a realizar la integración entre ambos procedimientos, sino que se limita a establecer un mecanismo de coordinación en su artículo 28. De acuerdo con este precepto, no podrá otorgarse la autorización ambiental integrada ni, en su caso, las autorizaciones sustantivas, sin que previamente se haya dictado la declaración de impacto ambiental. A estos efectos, “el órgano ambiental estatal, tan pronto como haya formulado la declaración de impacto ambiental o tras la resolución por el Consejo de Ministros de discrepancias con el órgano competente para conceder la autorización sustantiva, remitirá una copia de la misma al órgano competente de la Comunidad Autónoma y, en su caso, al órgano estatal para otorgar las autorizaciones sustantivas señaladas en el artículo 3.b), que deberán incorporar su condicionado al contenido de la autorización ambiental integrada, así como al de las autorizaciones sustantivas que sean exigibles”. Y la disposición adicional primera prevé que “se arbitrarán fórmulas de colaboración con las Comunidades Autónomas para la coordinación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental con el de la autorización ambiental integrada”. Con estas previsiones se pretende, como ha puesto de manifiesto LOZANO CUTANDA “salvaguardar las competencias del Estado, a fin de evitar que el establecimiento de valores límite más restrictivos por la autorización ambiental integrada que los considerados adecuados por la declaración de impacto ambiental pueda hacer inviables determinados proyectos” (Derecho Ambiental Administrativo, 11ª edición (1ª en esta editorial), La Ley, Las Rozas, 2010, p. 540). Así lo confirma, además, la Sentencia del Tribunal Supremo objeto de comentario al impedir que la Administración autonómica pueda establecer valores límite de emisión más restrictivos que los fijados en la declaración de impacto ambiental. En cualquier caso, lo deseable hubiera sido una integración efectiva de ambos instrumentos y la unificación de ambos procedimientos, tal como se ha hecho en la legislación de algunas Comunidades Autónomas en aquellos casos en que la competencia para emitir las declaraciones de impacto ambiental es autonómica (véase, por ejemplo, la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de actividades de Cataluña).
