Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo acreditada a contratada doctora por ANECA de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 1839/2015 – ECLI:ES:TS:2015:1839
Temas Clave: Parque Natural; Plan Rector de Uso y Gestión; informe preceptivo
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto en nombre y representación de la PARROQUIA RURAL DE PÁRAMO, contra la sentencia, de fecha veinticinco de marzo de dos mil trece, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso 1606/2011 sostenido contra el Decreto 40/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el I Plan Rector de Uso y Gestión y el I Plan de Desarrollo Sostenible del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras, del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias; siendo partes recurridas, el PRINCIPADO DE ASTURIAS, y el AYUNTAMIENTO DE QUIRÓS.
La parroquia ya había interpuesto previamente recurso contencioso administrativo contra el mencionado Decreto. La Sala de instancia desestimó el recurso por entender que era adecuado a derecho, en tanto que consideraba que las irregularidades en la tramitación alegadas como nulas de pleno derecho no eran tales, en base a que el informe emitido, con posterioridad a la aprobación definitiva de los planes, por la Junta, no era de carácter preceptivo. Además consideró que no tiene ningún tipo de efecto de contenido sustantivo del Decreto y, por lo tanto, no podía considera que tuviera eficacia anulatoria. También alega que se ha cumplido el esencial trámite de información pública.
La parroquia alega dos motivos de casación, al amparo del art. 88.1.c) y d) de la LJCA, el primero, por entender la vulneración del art. 62 LRJ-PAC y los arts. 5 y 16 de la Ley 5/2006, de 30 de mayo, del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa (Principado de Asturias), en tanto que la aprobación definitiva de ambos planes PRUG y PDS se han llevado a cabo prescindiendo del procedimiento legalmente establecido. Como segundo motivo se alega infracción de los arts. 33 y 53.1 CE, en tanto que la aprobación de los planes supone una limitación del derecho de propiedad y de los legítimos derechos e intereses patrimoniales, ya que considera que se deja prácticamente vacío de contenido su derecho a la propiedad sin que haya producido una contraprestación económica.
El Tribunal Supremo después de recordar que el recurso debe fundarse en la infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que sea relevantes y determinantes del fallo recurrido y o en normas autonómicas considera que en el supuesto de autos se trata de una cuestión de carácter general y no puede considerarse una interpretación de una norma autonómica, en las que entran en juego reglas generales del procedimiento administrativo. Posteriormente analiza el artículo 82 LRJ-PAC, en relación con la solicitud de informes y dictamina que “en el presente caso, la contemplación expresa de dicho informe, como fase del procedimiento de elaboración del plan, lo convierte en preceptivo”. La falta de informe en la tramitación de procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística acarrea la nulidad de pleno derecho. Asimismo asevera que “el trámite de información pública no es un mero trámite en el procedimiento de elaboración de los planes sino un trámite esencial por la especial incidencia que tienen los mismos en la vida de los ciudadanos”. En definitiva, declara que ha lugar al recurso y lo estima, por lo que anula y casa la sentencia, y anula el Decreto recurrido.
Destacamos los siguientes extractos:
“La Sala de instancia desestima el citado motivo de impugnación razonando que: ” Del tenor de dicho precepto se desprende que el informe de la Junta del Parque no tiene carácter preceptivo, al quedar supeditada a la voluntad de dicho órgano la realización de aportaciones a la propuesta definitiva de ambos planes, y del examen del acta de la reunión de la Junta del Parque de fecha 3 de febrero de 2009, se colige que las distintas sugerencias realizadas por los miembros de la Junta no dieron pie a un informe con aportaciones concretas al proyecto de los planes, cuya propuesta definitiva se formuló por la Comisión Rectora en la misma fecha, si bien en un momento anterior, con un desfase horario que como apunta el Letrado del Principado constituiría como mucho una irregularidad administrativa, sin tener ningún tipo de efecto sobre el contenido sustantivo del Decreto aprobado, de forma que no puede mantenerse que aquella cuente con la eficacia anulatoria que la recurrente pretende, ya que la propia Ley no contempla tal sanción para los planes aprobados, en cualquier caso, después de cumplido el esencial trámite de información pública, que generó alegaciones que en conjunto superan las 600 páginas en el expediente, e iría contra el mandato constitucional de protección medioambiental .” (F.J.3).
“Como hemos señalado, la sala de instancia reconoce que la reunión de la Junta se lleva a cabo el día 3 de febrero a las 12,30 horas y las propuestas definitivas de la Comisión Rectora, en la misma fecha pero a las 11 horas. Esto es, se da por acreditado que la reunión de la Junta se produce cuando ya se ha llevado a cabo la emisión por la Comisión Rectora de las propuestas definitivas.
La Administración alegó en la instancia y la sentencia hace suyo el argumento de que nos encontramos ante un informe que no resulta preceptivo y que, en cualquier caso es un mero desfase horario que constituiría un defecto no invalidante, para concluir que no ha existido ningún tipo de indefensión, dado que la Junta no realizó ningún documento con propuestas concretas.” (F.J.5).
“Antes de entrar a conocer del fondo del motivo planteado, conviene hacer dos consideraciones previas.
Hemos de empezar recordando que el artículo 86.4 de la LJCA , dispone que las sentencias que hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley , a propósito del escrito de preparación, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.
Según viene señalando una reiteradísima jurisprudencia, el citado artículo 86.4 determina que el recurso de casación no se puede fundar en la infracción de normas de derecho autonómico, ni cabe eludir dicho obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita artificiosa y meramente instrumental de normas de derecho estatal. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 29 de enero de 2014 (casación 3167/2011 ), 29 de septiembre de 2011 (casación 1238/08 ), 26 de mayo de 2011 (casación 5215/07 ), 28 de abril de 2011 (casación 2060 / 2007 ), 22 de octubre de 2010 (casación 5238/2006 ), 9 de octubre de 2009 (casación 4255/2005 ), así como los pronunciamientos que en ellas se citan.” (F.J.6).
“(…)Sentado lo anterior, en el presente caso, nos encontramos ante la denuncia de la vulneración por la sentencia de instancia del art. 62 de la Ley 30/92 , por infracción del trámite procedimental de elaboración del plan, prefijado en una Ley autonómica, sin embargo, en este caso, no puede considerarse que el enjuiciamiento se circunscriba a la interpretación de una norma autonómica, sino que trasciende dicho ámbito, convirtiéndose en una cuestión de carácter general, en la que entran en juego reglas generales del procedimiento administrativo, como el art. 82 de la Ley 30/92 , e incluso principios constitucionales, como el de participación ciudadana en los asuntos públicos, dada la composición de la Junta, cuyo informe es el que supone la base de este recurso.” (F.J.7).
“De manera genérica el artículo 82 de la Ley 30/1992 regula que, a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita.
Más concretamente, los informes preceptivos constituyen una garantía del interés general y de la bondad de las resoluciones, según la normativa del procedimiento administrativo.
En el presente caso, la contemplación expresa de dicho informe, como fase del procedimiento de elaboración del Plan, lo convierte en preceptivo.
Siendo el informe preceptivo, no puede sostenerse que ” las distintas sugerencias realizadas por los miembros de la Junta no dieron pie a un informe con aportaciones concretas al proyecto de los planes “, y ello porque, consta en la reunión de la Junta la existencia de diversas sugerencias efectuadas por diversos asistentes que no se tradujeron en un informe, dado que, la aprobación por la Comisión rectora, ya se había producido con anterioridad.” (F.J.9).
“DÉCIMO.- Respecto de la consideración contenida en la sentencia de instancia de que estamos ante un mero ” desfase horario que como apunta el Letrado del Principado constituiría como mucho una irregularidad administrativa, sin tener ningún tipo de efecto sobre el contenido sustantivo del Decreto aprobado “, hemos de recordar cómo, a propósito de las consecuencias de los vicios referidos a la falta de informes en la tramitación de procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, viene al caso lo declarado por esta Sala y Sección en la reciente Sentencia de 18 de enero de 2013, Rec. Cas. no. 6332/2009 , en la que reiterando lo dicho en la sentencia de 4 de mayo de 2010, Rec. Cas. no 33/2006 , declara que “os vicios procedimentales como los denunciados, en el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, acarrean, de concurrir, la nulidad de pleno derecho del reglamento en cuestión, dada la naturaleza sustancialista que los defectos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales tienen, conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior “.
Igualmente conviene recordar que según nuestra Sentencia de 18 de mayo de 2009 , los actos administrativos pueden ser ilegales por nulidad ( artículo 62.1 de la Ley 30/92 ) o por simple anulabilidad ( artículo 63), pero las disposiciones generales no son nunca anulables sino nulas de pleno derecho, ya que el artículo 62.2 de la Ley 30/92 dispone la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren las leyes u otras disposiciones de rango superior, sin distinción de valoración formal o material.” (F.J.10).
“El último argumento de la sentencia recurrida tampoco puede compartirse. Se afirma que ” en cualquier caso, después de cumplido el esencial trámite de información pública, que generó alegaciones que en conjunto superan las 600 páginas en el expediente, e iría contra el mandato constitucional de protección medioambiental”. El trámite de información pública no es un mero trámite en el procedimiento de elaboración de los planes, sino un trámite esencial por la especial incidencia que tienen los mismos en la vida de los ciudadanos. Sin embargo dicho trámite no es el único posible, dado que la legislación urbanística y medioambiental, cuenta con un cierto margen para determinar la forma concreta de garantizar la participación pública en el proceso de planeamiento en cumplimiento del art. 105 CE , por lo que no puede sostenerse que pueda prescindirse de alguno de los trámites, por el cumplimiento de otros, tal y como se sugiere en la sentencia de instancia, aclarando que el cumplimiento de tal participación, no sólo no compromete, sino que refuerza el objetivo de protección que es la finalidad última de estos instrumentos de ordenación.” (F.J.11).
Comentario de la autora:
Estamos ante una sentencia que se pronuncia sobre el carácter preceptivo de los informes solicitados en la tramitación de los planes medioambientales y de ordenación del territorio. La no emisión de los mismo o la emisión tardía, posterior a la aprobación definitiva del plan, supone incurrir en una cuestión de nulidad de pleno derecho. En este caso ocurre en la tramitación del PRUG y el PDS de un parque Natural. Asimismo el trámite de información pública es esencial pero no puede sustituir la emisión preceptiva de los informes.
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