Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, Ponente: María del Pilar Teso Gamella)
Autora: Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo acreditada a contratada doctora por ANECA de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 2338/2015 – ECLI:ES:TS:2015:2338
Temas Clave: Ecoeficiencia energética; Ordenanza municipal; Energías renovables; Código Técnico de Edificación
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia que estimó el recurso contencioso administrativo en el que se impugnaba la Ordenanza Municipal de Ecoeficiencia Energética y Utilización de Energías Renovables en los Edificios y sus Instalaciones, por parte de la federación de empresas de la construcción de Zaragoza, aprobada definitivamente en el Pleno de 24 de julio de 2009, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 24 de agosto de 2009.
La estimación de recurso contencioso administrativo se basa en doctrina de la Sala de instancia y de algunos TSJ que considera que no existe norma habilitadora sobre la materia específica para el ejercicio de las competencias que se ejercen al aprobar dicha ordenanza por parte de los Ayuntamientos. En concreto, considera que el Código Técnico de Edificación (RD 314/2006) no concreta en su artículo 15.5 las Administraciones competentes para determinar los valores del citado código.
El Ayuntamiento de Zaragoza alega cinco motivos de casación. Los dos primeros en base al art. 88.1.c) y los restantes al amparo del art. 88.1.d). Se alega, en primer lugar, incongruencia omisiva (vulneración arts. 33.1 y 67.1 LJCA, 24 CE), en segundo lugar, quebrantamiento de forma por falta de motivación de la sentencia (lesión art. 120.3 CE), en tercer lugar, infracción de artículos de la Carta Europea de la Autonomía Local (3.1 y 4.2) y artículos de la Ley de Bases de Régimen local (2.1, 25.2 d y f y 26.1), en cuarto lugar, la vulneración de los arts. 2 y 3.2 del TRLS y, en quinto lugar, el art. 3.2 de la Ley de Ordenación de la Edificación. En relación con el CTE.
El Tribunal Supremo desestima los dos primeros, basados en el quebrantamiento de forma. En cambio, estima los motivos tercero, cuarto y quinto que sostienen que la ordenanza se dicta en el ejercicio de las competencias municipales propias, ya sea la protección del medio ambiente, el urbanismo o ambas conjuntamente. La jurisprudencia más reciente de la Sala del Tribunal Supremo se ha inclinado por el criterio de la llamada “vinculación negativa” por lo que “la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial (…) siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación. Se trata de una evolución jurisprudencial basada en las exigencias derivadas de la Carta Europea de Autonomía Local, la cual reconoce la autonomía local y el principio de subsidiariedad.
Destacamos los siguientes extractos:
“La estimación del recurso se funda en la cita y trascripción en parte de una sentencia de esta Sala Tercera y de varias sentencias de las Salas de nuestro orden jurisdiccional de algunos Tribunales Superiores de Justicia, porque, a juicio de la Sala de instancia, “ninguna de estas sentencias identifica norma legal concreta habilitadora para el ejercicio de estas competencias por los Ayuntamientos “. Por lo que, tras señalar que el Código Técnico de la Edificación, aprobado por Real Decreto 314/2006, no concreta, en su artículo 15.5, las Administraciones competentes para determinar los valores del artículo 15.4 de citado código, concluye que <
“Con carácter general, resulta imprescindible señalar que cualquier decisión sobre las competencias municipales no puede sustentarse sobre el criterio de la “vinculación positiva”, es decir, que un ayuntamiento sólo tiene competencia normativa cuando la misma ha sido atribuida por una norma legal, en un determinado ámbito material de la actuación administrativa. Tal es su vinculación al principio de legalidad. Sin que pueda dictar, por tanto, una ordenanza en ese ámbito sectorial sin dicha habilitación previa. Ahora bien, la jurisprudencia más reciente de esta Sala se ha inclinado por el criterio de la “vinculación negativa”, en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación.
Este cambio o evolución jurisprudencial encuentra su justificación en las exigencias derivadas de la aplicación de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por Instrumento de 20 de enero de 1988, que reconoce no sólo la autonomía local (artículo 3.1), sino también el principio de subsidiariedad (artículo 4.2), en virtud del cual las ” entidades locales tienen, dentro el ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad “.
De modo que cuando la sentencia señala que ” no se localiza norma estatal alguna en tal sentido “, y luego insiste en que ” no se localizan normas habilitadoras concretas sobre la materia específica objeto de regulación por la Ordenanza impugnada “, se evidencia que se sigue una línea jurisprudencial ya abandonada por esta Sala Tercera, e incompatible con la Carta Europea de Autonomía Local.
En el sentido expuesto, venimos declarando, en SSTS de Sentencias de 11 de febrero de 2013 (recurso de casación nº 4490/2007 ), 8 de marzo de 2013 (recurso de casación nº 5778/2005 ), 2 de abril de 2013 (recurso de casación nº 97/2006 ) y 30 de abril de 2013 (recurso de casación nº 3027/2006 ), que << viene declarando repetidamente (sentencias de 21 de mayo de 1997 , 30 de enero de 2008 y 7 de octubre de 2009 , entre otras) que de los artículos 25 a 28 LRBRL , interpretados de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante instrumento de 20 de enero de 1988 resulta una atribución genérica de potestades a los Ayuntamientos para intervenir en todo el conjunto de materias relacionadas en el artículo 25.2 de aquella disposición y que representan el contenido competencial en que se hace reconocible el principio de autonomía municipal garantizado en los artículo 137 y 140 de la Constitución >>.” (F.J.4).
“La competencia de los municipios se extiende, por lo que hace al caso, a la protección del medio ambiente (artículo 25.2.f/ de la Ley de Bases de Régimen Local ), y a la ordenación urbanística ( artículo 25.2.d/ de la misma Ley ). Además, los municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones, en particular, en materia de educación, cultura, protección de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio ambiente (artículo 28 de la misma Ley).
Ni que decir tiene que el ejercicio de la competencia normativa municipal en materia de protección del medio ambiente, como es natural, ha de respetar las competencias que también ostentan al respecto el Estado y las Comunidades Autónomas, ex artículo 149.1.23 y 148.1.9 de la CE.
Pero es que, además, la norma estatal faculta a los municipios a adoptar medidas de eficiencia energética. Así es, la cobertura normativa de la ordenanza impugnada en la instancia, encuentra acomodo en el Código Técnico de la Edificación, aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, que da cumplimiento a los requisitos básicos de la edificación establecidos en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en cuya disposición segunda habilita al Gobierno para que, mediante Real Decreto, apruebe dicho Código Técnico, en el que establezcan las exigencias básicas que deben cumplirse en los edificios, en relación con los requisitos básicos relativos a la seguridad y a la habitabilidad, enumerados en los apartados b ) y c) del artículo 3.1 de la indicada Ley.
Pues bien, en el citado Código Técnico de la Edificación, concretamente en el artículo 15, apartados 4 y 5 , se dispone, respecto de la contribución solar mínima de agua caliente sanitaria y respecto de la contribución fotovoltaica mínima de energía eléctrica, que las exigencias que regulan tiene la consideración de “mínimos”, por lo que añade que “sin perjuicio de valorares más estrictos que puedan ser establecidos por las administraciones competentes y que contribuyan a la sostenibilidad, atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial ” (apartado 5 del artículo 15 sobre la contribución fotovoltaica), y en términos casi idénticos se recoge, en el mismo artículo 15, apartado 4, sobre la contribución solar.
Se faculta en dicho Código, por tanto, que otras Administraciones competentes , lo que constituye una alusión a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, puedan establecer valores más estrictos , a los que establece dicho Código Técnico, según sean las características de localización y ámbito territorial , lo que supone nueva mención a ambas Administraciones, autonómica y local.
Recordemos que este Código Técnico tiene carácter básico y se dicta al amparo de las competencias que se atribuyen al Estado en los artículos 149.1.16, 23 y 25 de la CE, en materia de bases y coordinación nacional de la sanidad, protección del medio ambiente, y bases del régimen minero y energético, respectivamente, según señala la disposición final primera del Real Decreto 314/2006.
Conviene tener en cuenta que lo expuesto no contradice nuestra Sentencia, de 24 de junio de 2008 (recurso de casación nº 4236/2005), que cita la sentencia recurrida, pues la misma se refería a una ordenanza municipal aprobada en 2003, es decir, antes de aprobarse el Código Técnico de la Edificación en 2006.” (F.J.5)
“esta Sala considera que la única conclusión posible es que el Ayuntamiento recurrido tenía competencia normativa para aprobar la ordenanza impugnada en la instancia.
No está de más recordar que << el principio institucional organizativo de subsidiariedad que exige la atribución de competencias y responsabilidades públicas a las autoridades más próximas a los ciudadanos, que se encuentren en condiciones de ejercerlas (art. 2.1LRBRL y art. 4.3 de la Carta Europea de Autonomía Local). Principio que enlaza de modo claro con la exigencia de que los intereses colectivos de ámbito estrictamente local sean expresados por quienes tienen legitimación para ello. Como recuerda la Sentencia de esta Sala de 20 de febrero de 1998, la Constitución (arts. 137 y 140 ) garantiza la autonomía de los municipios para la gestión de sus respectivos intereses. Los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades (art. 1 de la L.B.R.L.). El derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos forma parte de los principios democráticos comunes a todos los Estados miembros del Consejo de Europa, derecho que en el nivel local puede ser ejercido más directamente, lo que permite una administración a la vez eficaz y próxima al ciudadano (preámbulo de la Carta Europea de Administración Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de20 de enero de 1988, publicado en el BOE de 24 de febrero de 1989)>>.” (F.J.6).
Comentario de la autora:
Estamos de nuevo ante una sentencia que se pronuncia sobre las competencias de los entes locales para dictar ordenanzas en un ámbito en el que no existe una habilitación legal expresa específica. El Alto Tribunal recuerda la evolución jurisprudencial en esta materia y la interpretación, en base al principio de autonomía local y al principio de subsidiariedad, por la que las entidades locales están habilitadas a regular a través de ordenanzas materias en las que exista una habilitación legal genérica, siempre que no esté prohibido expresamente ni contravenga las normas. En este caso se trata de una Ordenanza Municipal de Ecoeficiencia Energética y Utilización de Energías Renovables en los Edificios y sus Instalaciones que viene abalada por la CE, la LBRL y el CTE. Cabrá ver si la nueva redacción de la LBRL fruto de las modificaciones introducidas por la LRSAL que modifican los arts. 25 y 28 alteran esta interpretación. Consideramos que no debería ser así.
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