Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2019 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 211/2019- ECLI: ES: TS: 2019:211
Temas Clave: Red Natura; planes de gestión; naturaleza; reglamento; publicidad
Resumen:
La Sentencia que comentamos en esta ocasión resuelve el recurso de casación núm. 2007/2017, interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, contra la sentencia de 12 de enero de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) en el recurso ordinario 477/2015, en el que se impugna la Orden de 11 de mayo de 2015 por la que se aprueban los planes de gestión de diversas Zonas de Especial Conservación (ZEC). Es parte demandada la Sociedad ANPE, S.A.
La Sentencia de instancia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo presentado contra la Orden citada de 11 de mayo de 2015, por la que se aprueba el Plan de Gestión de las ZEC Suroeste de la Sierra de Cardeña y Montoro (ES6130005), Guadalmellato (ES6130006) y Guadiato-Bembézar (ES6130007), procediendo a la anulación del Anexo V de la Orden. La recurrente alegaba en este caso que dicho Anexo no fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, sino que la Orden se limitó a señalar la disponibilidad del mismo en la web de la Consejería de Medio Ambiente. La Sala consideró, tras el análisis de la Ley 42/2007 y la naturaleza jurídica de los instrumentos de planificación previstos en la norma para los espacios protegidos, entre los que se encuentran las ZEC, que el Plan Previsto en la Orden es de naturaleza normativa, que por “imposición del principio de publicidad de las normas debe ser objeto de publicación” (F.J.1).
El recurso de casación, sin embargo, alega la infracción de los arts. 43.3 y 46 de la Ley 42/2007 de 13 de diciembre de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, el art. 52.2 en conexión con el art. 60 y los arts. 62 y 63 de la Ley 30/92, invocando la concurrencia de los supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar “la naturaleza que presentan y debe atribuirse a los Planes de Gestión de las ZEC, cuestión fundamental en orden a determinar su régimen de impugnación así como en orden a la obligatoriedad de su publicación o no en Diario Oficial correspondiente”, de acuerdo con el artículo 88.3.a ) y 2. b ) y c) de la LJCA.
El TS desestima el recurso, asumiendo buena parte del planteamiento de la Sala de instancia e insistiendo en el fin de los planes de gestión, en la medida en que persiguen objetivos de prevención, para lo que establecen auténticas normas de ordenación que, además, afectarán a los titulares de derechos e intereses asociados al espacio protegido (F.J.3). Por efecto de lo anterior, y al amparo del art. 3 de la Ley 42/2007, el TS declara la obligatoriedad de la publicación del Plan, sin que la misma se vea cumplida por la remisión a otros instrumentos o medios de difusión de acceso indistinto y directo por los destinatarios y afectados por la norma, salvo previsión expresa al efecto en el correspondiente procedimiento de elaboración (F.J.4). En este sentido, el Tribunal matiza que la anulación de la Orden por los motivos explicitados no comporta, necesariamente, la del Plan en cuestión, “sin perjuicio de que mientras no se publique adecuadamente carezca de la eficacia que depende de dicha publicación” (F.J.4 in fine).
Destacamos los siguientes extractos:
Y resolviendo tal controversia la Sala de instancia razona en los siguientes términos:
“Para determinar el contenido y naturaleza de estos planes de gestión aprobados para cada una de las zonas de especial conservación, es preciso acudir a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Es en esta en la que se contempla cuáles son los instrumentos de planificación previstos para los distintos espacios naturales, entre los que se incluyen los espacios de la Red natura 2000, que son los calificados como ZEC.
Pues bien, estos instrumentos vienen a ser los denominados en la ley planes rectores de gestión y uso de los espacios naturales, en cuanto que instrumentos de desarrollo de los planes de ordenación de los recursos naturales. Así dispone la ley en su artículo 43.3 sobre estas ZEC: “Una vez aprobadas o ampliadas las listas de LIC por la Comisión Europea, éstos serán declarados por las Administraciones competentes, como ZEC lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, junto con la aprobación del correspondiente plan o instrumento de gestión. Para fijar la prioridad en la declaración de estas Zonas, se atenderá a la importancia de los lugares, al mantenimiento en un estado de conservación favorable o al restablecimiento de un tipo de hábitat natural de interés comunitario o de una especie de interés comunitario, así como a las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellas, todo ello con el fin de mantener la coherencia de la Red Natura 2000….
Pues bien, en la medida que estos planes de gestión prevalecen incluso sobre el contenido de planes urbanísticos, así como que en su función de desarrollo de los PORN les corresponde la zonificación concreta de los espacios, así como la determinación de las diferentes actividades que puedan desarrollarse en el mismo, entre otros contenidos, parece más que lógico considerar a los mismos planes como instrumentos normativos que por imposición del principio de publicidad de las normas deben ser objeto de publicación. Esto nos determina a considerar que la orden impugnada sí debe ser anulada al no publicar su contenido completo en el boletín oficial correspondiente. Limitando no obstante esa nulidad al Anexo V en cuanto que es el que se refiere a la ZEC donde se ubican las fincas del recurrente y a las que por tanto se limita su legitimación activa (F.J.1)”.
“En el escrito de interposición del recurso, razona sobre la infracción de los art. 43.3 y 46 de la Ley 42/2007, alegando que no se impone en los planes de gestión que se establezca una regulación exhaustiva de usos permitidos y prohibidos que se puedan llevar a cabo en los espacios declarados ZEC ni que se deba efectuar en este instrumento una zonificación del espacio, distinguiendo el art. 46 entre planes e instrumentos de gestión y las medidas normativas, administrativas y contractuales, contemplando el contenido mínimo de los planes, sin que en ningún momento impliquen la necesidad de incluir normas de obligado cumplimiento, por lo que resulta plenamente ajustado a la Ley 42/2007, que el plan de gestión se conciba como herramienta para orientar la gestión de la ZEC, sin necesidad de otorgarle carácter normativo, de lo que concluye que los planes de gestión ZEC se contemplan como instrumentos distintos de los instrumentos de planificación propios de los
Espacios Naturales, los Planes de Ordenación de Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión y, sin embargo, la sentencia de instancia viene a identificar expresa y erróneamente los Planes de Gestión con los Planes Rectores de Uso y Gestión, cuando presentan diferencias claras y evidentes, entre ellas una fundamental: que mientras para los planes de gestión de los ZEC tan solo se exige que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable, en el caso de los PRUGs la ley es clara al exigir que en estos planes se incluyan normas generales de uso y gestión del parque, concluyendo que se infringen los preceptos indicados al atribuir a los Planes de Gestión carácter normativo” (F.J.2).
Por todo ello no puede compartirse la interpretación de las normas efectuada por la Administración recurrente, para mantener que los planes de gestión en cuestión no tienen carácter normativo, planteamiento que tampoco puede acogerse desde la alegación de que, en el caso de los planes controvertidos que se aprueban por la Orden impugnada, sus previsiones se orientan a la gestión preventiva y gestión activa mediante el diálogo y concertación con todos los agentes del territorio, la adopción de catálogos de buenas prácticas y el establecimiento de manuales de gestión, el reforzamiento de la participación y la colaboración de entidades de conservación mediante instrumentos de custodia del territorio y que no establece determinaciones de obligado cumplimiento, pues, además de que ha de estarse a la naturaleza que resulta de su configuración legal atendiendo a las previsiones de la normativa comunitaria e interna, que no puede sustituirse por la aplicación
concreta que de tales normas se plasme en cada caso, basta ver el contenido de los mismos y en concreto el que es objeto de este recurso, Anexo V, Plan de Gestión de las ZEC Suroeste de la Sierra de Cardeña y Montoro (ES6130005), Guadalmellato (ES6130006) y Guadiato-Bembézar (ES6130007), para apreciar que, como se indica en su apartado 1.2, el Plan establece las prioridades de conservación, así como los objetivos, criterios y medidas para garantizar el mantenimiento o restablecimiento de un grado de conservación de hábitats y poblaciones de interés comunitario; que durante su vigencia el plan podrá ser sometido a modificación en los términos que regula (1.3); y que se establece un sistema de seguimiento de la ejecución, mediante informes anuales de actividades y resultados y otros informes intermedios de evaluación (1.4); de manera que se trata del establecimiento de objetivos, medidas y criterios de actuación ejecutivos, que, en cuanto se proyectan sobre los correspondientes espacios ZEC, afectan a quienes tienen titularidades e intereses en el ámbito de los mismos en los términos previstos y objeto de regulación en el Plan” (F.J.3).
“Por el contrario, la aplicación del número 1 de dicho art. 52, impone la publicación de las disposiciones administrativas en el Diario Oficial que corresponda. Además, en este caso, esta previsión de carácter general se refuerza en la normativa específica que viene a indicar la necesidad de tal forma de publicidad de los planes de gestión. Así el art. 3 de la Ley 42/2007, dentro de las definiciones, señala en el número 22, que bajo la denominación de instrumentos de gestión se incluye cualquier técnica de gestión de un espacio natural y de sus usos, que haya sido sometido a un proceso de información pública, haya sido objeto de una aprobación formal y haya sido publicado. Previsión que ha de ponerse en relación con las Directrices de Conservación de la Red Natura 2000 en España, aprobadas por Acuerdo de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (…)” (F.J.4).
Comentario de la Autora:
La Sentencia elegida resulta de interés por tratar una cuestión fundamental en la estrategia de protección de los espacios naturales, con el añadido de clarificar un aspecto clave de los espacios que forman parte de la Red Natura.
Desde esta perspectiva, se trata de una Sentencia con un alto componente didáctico sobre la naturaleza jurídica de la planificación de estos espacios, afianzando la naturaleza normativa de los Planes de Gestión que se examinan, lo que constituye, en mi opinión, una garantía de del sistema de protección diseñado por la Ley 42/2007 para los espacios naturales, en la medida en que se trata de una planificación en cascada, que no puede comprenderse de forma aislada y que, en consecuencia, debe tener una especial posición respecto de la planificación estrictamente territorial.
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