Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de junio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2204/2020 – ECLI: ES:TS:2020:2204
Palabras clave: Red Natura 2000. Zonas de Especial Conservación. Modificación de Lugar de Interés Comunitario. Planes de gestión. Incongruencia de las sentencias. Acceso a la justicia medioambiental. Comunidad autónoma.
Resumen:
En este caso concreto, la Junta de Andalucía recurre en casación la sentencia de 13 de septiembre de 2018 dictada por la Sala de lo Contencioso administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, parcialmente estimatoria de recurso contencioso administrativo formulado por la entidad “Complejo Agrícola, S.A.”. El recurso trae causa del Decreto 1/2015, de 13 de enero, de la Junta de Andalucía, por el que se declaran las Zonas Especiales de Conservación (ZEC) de la Red Ecológica Europea Natura 2000 Acebuchales de la Campiña Sur de Cádiz, Cola del Embalse de Bornos, Cola del Embalse de Arcos, Río Guadalmez, Sierra de Santa Eufemia y Corredor Ecológico del Río Guadiamar; así como contra la Orden de 17 de marzo de 2015 de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que fue aprobado el Plan de Gestión de las ZEC del Río Guadalmez y Sierra de Santa Eufemia y el Plan de Gestión de la ZEC del Corredor Ecológico del Río Guadiamar.
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si procede, al impugnarse la declaración como Zona de Especial Conservación (ZEC), ordenar judicialmente que la Comunidad Autónoma eleve propuesta de modificación de Lugar de Interés Comunitario (LIC) a la Comisión Europea.
Se debe puntualizar que la pretensión de la mercantil “Complejo Agrícola, S.A.” se reduce a excluir -por carecer de los valores precisos para formar parte de la Red Natura 2000- unas 700 hectáreas de su propiedad de la Propuesta de Lugar de Interés Comunitario Acebuchales de la Campiña Sur de Cádiz (PLIC), que fue remitida a la Comisión Europea en fecha de 30 de marzo de 1999, y aprobada mediante Decisión 2006/613/CE, de 19 de julio de 2006 (DOUE de 21 de septiembre de 2006). En la tramitación de tal PLIC, la entidad recurrente no tuvo trámite de audiencia, ni existió información pública alguna en relación con la misma.
La sentencia de instancia, si bien desestima la pretensión anulatoria ejercitada por la mercantil frente al Decreto por el que se aprobó la ZEC Acebuchales -por cuanto se aplica la Decisión de la Comisión que aprobó definitivamente el LIC-, sí admite la obligación que corresponde a la CA de tramitar una propuesta de modificación de LIC Acebuchales en la parte correspondiente a los terrenos de la finca Las Lomas, acorde con los términos establecidos en la demanda presentada por la mercantil.
A sensu contrario, la Administración recurrente considera que no procede la exclusión de un terreno de un LIC ya declarado. Para ello, sería necesario constatar la existencia de un error manifiesto en el momento de su inclusión, no siendo posible en los casos en que se dan meras discrepancias sobre la necesidad de incluir terrenos con la finalidad de garantizar la conectividad ecológica del espacio, tal y como sucede en este caso. Añade que la sentencia ha optado por un concepto restrictivo de conectividad ecológica que resulta contrario a las exigencias derivadas de los artículos 3 y 4 así como de los Anexos de la Directiva 92/43, para la debida protección de los espacios integrados en la Red Natura 2000.
El Alto Tribunal examina las infracciones que se plantean en relación con los artículos (1) 25, 31 y 45 de la LRJCA, (2) 52 de la LPNB, así como (3) los artículos 4 y 5 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitat naturales, de la fauna y flora silvestre en el territorio español.
En cuanto al fondo del asunto, se desgranan cada una de las infracciones que la recurrente imputa a la sentencia de instancia. Se resumen a continuación:
PRIMERA: Incongruencia interna e incongruencia extra petita al resolver sobre una pretensión ajena y desconectada con el fondo del recurso. El Tribunal trae a colación su doctrina y llega a la conclusión de que los dos pronunciamientos principales de la sentencia de instancia resultan compatibles por cuanto la actuación de la Junta de Andalucía al aprobar el ZEC y su plan de gestión derivados de la Decisión de la Comisión Europea no resulta contradictorio con el hecho de que la Sala, habiendo apreciado un error en la delimitación inicial del LIC Acebuchales, obligue a la CA a efectuar una propuesta de modificación. Tampoco existe extralimitación de la sentencia cuando compara el contenido del fallo con la pretensión de redelimitación del LIC formulada por la recurrente.
SEGUNDA: Extralimitación del carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa y vulneración de la discrecionalidad técnica de la Administración. Se rechaza esta argumentación reiterando que la Sala de instancia se ve obligada a declarar la legalidad formal del Decreto y de la Orden al estar configuradas como “un acto debido”, pero en ningún caso han sido sometidas a revisión jurisdiccional. De hecho, la Sala de instancia no impone definitivamente una modificación del ámbito del LIC al enjuiciar el Decreto de aprobación de la ZEC sino que obliga a iniciar el trámite para su posible modificación.
Es cierto, según reconoce el Alto Tribunal, que se podía haber optado por la nulidad de las disposiciones impugnadas, por cuanto existía un vicio inicial debidamente contrastado en la tramitación procedimental; pero la consecuencia hubiera sido la misma.
Tampoco la sentencia de instancia ha conculcado la discrecionalidad técnica de la Administración andaluza ni ha supuesto una usurpación o sustitución de la decisión sobre la redelimitación del LIC de referencia que corresponde a la Comisión Europea.
TERCERA: Aplicación indebida del artículo 52 de la Ley del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, reconociendo que la reducción de superficie del LIC se fundamenta en la expresión del citado precepto “cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada”.
A sensu contrario, el Alto Tribunal considera que el contenido de la sentencia de instancia no se ha basado en un precepto que prevé la pérdida posterior de los valores ambientales que justificaron inicialmente la inclusión en el LIC.
Este mismo argumento le sirve para rechazar la infracción denunciada de los artículos 4 y 5 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre.
A partir del FJº Décimo, el Tribunal deja constancia de varios argumentos que le sirven para ratificar la sentencia de instancia. En primer lugar, nos recuerda que la delimitación del LIC los Acebuchales fue llevada a cabo sin audiencia de la entidad recurrente porque no estaba prevista en la normativa vigente en aquel momento; al igual que ocurría con el trámite de citación a los propietarios de los terrenos afectados. Tampoco, a juicio del Tribunal ha existido una respuesta jurisdiccional a la pretensión de la entidad recurrente en ninguna de las instancias judiciales donde lo ha intentado. Asimismo, se apoya en la Jurisprudencia del TJUE para avalar el derecho a la tutela judicial efectiva que permite a los interesados impugnar judicialmente la legalidad de toda decisión o medida nacional por la que se aplique un acto comunitario.
A ello se añade la consideración del material probatorio presentado a instancia de la mercantil para justificar su derecho en las diversas instancias judiciales, sobre todo, el informe pericial efectuado a su instancia. Por otra parte, se reconoce que la modificación de la delimitación de un LIC ha sido aceptada por el TJUE, pese a reconocer la posible ausencia de regulación al respecto. Por último, trae a colación el derecho de acceso a la justicia en materia medioambiental.
En síntesis, se desestima íntegramente el recurso de casación planteado. Al efecto, la respuesta a la cuestión que presentaba interés casacional es afirmativa.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La Sala no impone ninguna modificación, pero considera -desde su perspectiva probatoria- que la Comisión Europea debe tener la posibilidad de aceptar dicha modificación, de conformidad con el error que considera producido. Por ello la Sala lo que impone es la tramitación de tal propuesta de modificación, con fundamento en la Directiva hábitats -que en su artículo 1.j) define el “lugar” como “un área geográfica definida, de superficie claramente delimitada”-, así como desde la perspectiva constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva, al no haber tenido la entidad recurrente la posibilidad de ser oída en el momento inicial y vinculante de la delimitación del LIC, por parte la Comisión Europea, ni haber podido -en cuanto al fondo de la cuestión suscitada- obtener una respuesta a sus pretensiones, ni ante los Tribunales de la Unión Europea, ni ante los propios Tribunales españoles (…)”.
“(…) Por tanto, la Sala se sitúa en el ámbito o marco de actuación jurisdiccional derivado de las pretensiones de la parte recurrente, y, respetando el principio de contradicción, trata de resolver una situación en la que la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva -consecuencia del peculiar sistema trifásico de la aprobación de las ZEC- aparece como indiscutible; además, y con independencia de lo anterior, la Sala conoce que realizó en su día una valoración probatoria de la situación denunciada desde el principio -ahora, de nuevo- por la recurrente contrastando la documentación oficial aportada por la Junta de Andalucía con la pericial aportada a las actuaciones, y, tras ella, llegó -confirmándolo en la actual sentencia de instancia- a la conclusión de que el error en la delimitación de la ZEC (por indebida inclusión en la misma de parte de la finca de la recurrente) se había producido. Con tal convicción, y de conformidad con lo expuesto, responde de conformidad con una clara pretensión articulada en la demanda por la parte recurrente (…)”.
“(…) Consideramos, por todo ello que, en un supuesto como el de autos la consecuencia correcta de lo acontecido hubiera sido la declaración de nulidad de las disposiciones impugnadas, para lo cual la Sala contaba con margen, pues, pese a la vinculación territorial de la ZEC respecto del LIC aprobado por la Comisión Europea, sin embargo, la existencia de un vicio inicial, debidamente contrastado, en la tramitación procedimental, podría haber determinado la nulidad de la resolución final del mismo, esto es, del Decreto aquí impugnado.
Como hemos expresado, la Sala de instancia ha optado por la prudencia y ponderación en la decisión adoptada, y los resultados prácticos son los mismos, pues el mandato jurisdiccional que se impone por la sentencia es el de la formulación de una nueva PLIC del ámbito afectado, que hubiera sido la misma consecuencia en el caso de haberse anulado el Decreto impugnado. (…)”
“(…) Insistimos, pues, en que se está en presencia de un control jurisdiccional de una potestad discrecional -que se ha de fundamentar y motivar en unos criterios técnicos medioambientales-, y que se ha de articular explicando las razones que justifican la decisión adoptada, la cual se ha de llevarse a cabo con criterios de racionalidad, pues, sólo así, se podrá diferenciar la discrecionalidad de la pura y proscrita arbitrariedad (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo relevante de esta sentencia es que aquellos interesados cuyos derechos de propiedad hayan podido verse afectados por la declaración de una ZEC, en el sentido de incluir indebidamente determinada superficie en la Propuesta inicial de LIC; al margen de poder solicitar la nulidad de la normativa nacional por la que se declaran las ZEC y sus instrumentos de gestión; también resulta compatible y exento de contradicción que el propio Tribunal que enjuicie la cuestión y que considere justificada la pretensión ejercitada a la vista del material probatorio existente en las actuaciones, pueda obligar a la respectiva Comunidad Autónoma a que eleve a la Comisión Europea una propuesta de modificación del LIC. Esto no supone una incongruencia de la sentencia ni tampoco una redelimitación definitiva del espacio afectado, que deberá aprobar la propia Comisión.
Enlace web: Sentencia STS 2204/2020 del Tribunal Supremo, de 22 de junio de 2020
