Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 5401/2016- ECLI: ES: TS: 2016:5401
Temas Clave: Principio de proximidad; responsabilidad ampliada del productor; autorizaciones; requisitos
Resumen:
La presente Sentencia resuelve el Recurso de Casación 1899/2015 interpuesto por las entidades “Sistema Integrado de Gestión de Aceites Usados, S. L” y “Signus Ecovalor, S. L”, y por la Junta de Andalucía, promovido contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en su sede en Sevilla, en fecha 12 de marzo de 2015 , en el Recurso Contencioso-administrativo 363/2012, sobre aprobación del Reglamento de Residuos de Andalucía, aprobado por el Decreto 73/2012, de 22 de marzo. La Sala de instancia estimó parcialmente el recurso Contencioso-administrativo, en relación con las pretensiones de las mercantiles, relativas a la anulación del término «todos» del apartado b) del artículo 65.2, el apartado c) de ese mismo artículo 65.2, el artículo 71.2.b), el artículo 71.2 c) y el artículo 76, desestimando el recurso en todo lo demás.
Por efecto de lo anterior, el Tribunal Supremo resuelve el recurso a través de una Sentencia compleja y extensa, en la que, igualmente, se estiman parcialmente las pretensiones de las mercantiles, no así las de la Junta de Andalucía.
En particular, la Junta plantea 6 motivos para el recurso, sobre cuestiones diversas, que, sin embargo, son rechazados a lo largo del F.J.4 de la Sentencia. El primero de los motivos se plantea en términos de incongruencia omisiva de la Sentencia recurrida, en relación con el art. 65.2.b) del Decreto autonómico. En segundo lugar, se cuestiona la expresión “todos” del precepto señalado, en relación a una aplicación indebida de los arts. 9 y 25, apartdos. 3, 4 y 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados (en adelante, LRSC), así como respecto del art. 3 CC y la jurisprudencia comunitaria; la Sala del TS desestima el motivo, considerando que debe existir un diferente régimen de atribución de los principios (especialmente, el de proximidad y suficiencia) y objetivos que deben presidir la gestión de los residuos, permitiendo valorar de diferente manera la exigibilidad de los principios en función del residuo de que se trate, y de las posibilidades de valorización y, en su caso, eliminación en el entorno. Respecto del resto de los motivos, y, en particular, la compatibilidad de los arts. 65.2.c), 71.2.c), 71.2.b), y 76 del Reglamento con la legislación básica estatal, la Sentencia desestima las pretensiones de la Administración Autonómica, señalando la vulneración del principio de legalidad en lo que a la responsabilidad ampliada del productor se refiere y a la revocación de las autorizaciones de sistemas de gestión de residuos, en la medida en que el Reglamento se excede, grosso modo, de las previsiones aplicables de la LRSC.
Por su parte, las Mercantiles recurrentes plantearon nueve motivos de casación que sólo fueron estimados parcialmente (F.J.5), de los que sólo podemos destacar algunos aspectos. Así, ante la vulneración de los arts. 25.3, 25.6 y 31.3 LRSC (y art. 33.1 del Reglamento (CE) 1013/2016, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio, relativo, a los traslados de residuos (motivo segundo), el TS considera que no es válida la exigencia del Decreto autonómico de notificación previa respecto de todos los residuos sujetos al principio de responsabilidad del productor del producto que se destinen a valorización, en cuanto a sus traslados, puesto que no es competencia de la Comunidad Autónoma otros supuestos de traslados de residuos sujetos a notificación previa. De igual modo, el Decreto se excede en cuanto al diseño que lleva a cabo de la financiación de los sistemas de gestión de residuos (motivo tercero respecto en relación con el art. 61.2.a), vulnerando las previsiones de los arts. 31 y 32 LRSC. Un planteamiento similar se acoge en relación con los motivos sexto y séptimo, que permite anular, en el primer caso, el art. 71.1, así como los arts. 72.2 y 4 y 73.2 del Decreto autonómico, en el segundo.
Destacamos los siguientes extractos:
“En síntesis, en el motivo se mantiene que la jurisprudencia y la normativa comunitaria han equiparado jurídicamente los residuos destinados a la valorización y los destinados a la eliminación, desposeyendo a tal distinción de toda consecuencia jurídica, considerando, pues, que la misma —como hace la sentencia de instancia, con base en los artículos 9 y 25 de la LRSC— sirva para atribuir un diferente régimen en la atribución de los principios y objetivos que deben presidir la gestión de los residuos, y, en concreto del principio de proximidad, apelando a las circunstancias concretas de cada caso, en función del principio de proporcionalidad entre los riesgos para la salud y el medio ambiente, como consecuencia del traslado, y el correcto funcionamiento del mercado interior en la libre circulación.
Debemos rechazar el motivo formulado, por cuanto no resulta de aplicación la extensión a «todos los residuos» de los mencionados principios —y, en concreto, el de proximidad—, dada la evidente extensión que se contiene en las normas legales citadas como impugnadas (9 y 25 de la LRSC), que, por otra parte, se ajusta a la doctrina expuesta en la jurisprudencia del TJUE, que mantiene la distinción entre los residuos en función del destino previsto para los mismos, y que esta Sala ha asumido en sus SSTS de 30 de octubre de 2012 (RC 3379/2009 ) y 1 de marzo de 2016 (RC 3102/2014 ).
(….) «El principio de proximidad y suficiencia pretende garantizar la existencia de una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación que permitan que los residuos sean depositados y destruidos en las instalaciones adecuadas más próximas, por lo que no es sino una proyección del principio de “corrección de los atentados al medioambiente en la fuente” establecido en el artículo 191.2 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (consolidado tras el Tratado de Lisboa), del que deriva, asimismo, que pueda prohibirse el transporte de residuos con destino a su eliminación….».” (F.J4).
“ (….) Concurre, pues, la vulneración del principio de legalidad, por cuanto las normas anteriores en modo alguno extienden las obligaciones al costeamiento de las campañas publicitarias de referencia y, por otra parte, para la implantación, en su caso, de tales medidas u obligaciones —dicho sea a efectos meramente hipotéticos— la norma reglamentaria autonómica deviene insuficiente (artículo 31.3 de la LRSC)…”
“(….) Por ello, la sentencia de instancia parte de que la potestad prevista en el artículo impugnado no cuenta con naturaleza sancionadora —sin perjuicio de la potestad sancionadora contemplada en el inciso final del apartado 1 del precepto impugnado—, pero mantiene que «mantener este artículo equivaldría tanto como a eludir el principio de tipicidad de las sanciones como vertiente del principio de legalidad». El argumento de la sentencia deviene incontestable y la extensión de esta potestad revocatoria a ámbitos situados más allá de la potestad sancionadora —con la que resulta compatible— no puede contar con soporte en el principio de legalidad, cuando, además, ha sido el propio legislador el que ha contenido o limitado la sanción de revocación —con la misma eficacia que la revocación no sancionadora— a determinados supuestos de infracciones graves (artículo 46 de la LRSC) y muy graves (artículo 47 de la misma), pero no a todos, como pretende la norma reglamentaria impugnada. Obvio es que esta norma reglamentaria no puede traspasar el ámbito del principio de legalidad establecido para las infracciones de la misma naturaleza” (F.J.4 in fine).
“Tampoco podemos, sin embargo, compartir el criterio de la Sala de instancia, y, por ello, debemos proceder a la anulación de los apartados 2 y 3 del artículo 42 del RRA. Tenemos que distinguir, partiendo de la norma comunitaria (artículos 11 y 12 del Reglamento 1013/2006), filtrada por la estatal (artículo 25. 4 y 5), dos supuestos diferentes:
a) Para los supuestos de residuos destinados a eliminación, las causas de oposición al traslado serían las previstas en los apartados b), g), h) e i) del artículo 11 del Reglamento comunitario.
b) Y, para los supuestos de valorización, las causas de oposición serían las previstas en los apartados a), b) y k) del artículo 12 del mismo Reglamento, más los dos supuestos contemplados (solo para la entrada de residuos) en el párrafo 2º del artículo 25.5 de la LRSC.
Pues bien, si contrastamos el criterio legal y comunitario —que, se insiste, fundamenta las causas de oposición a los traslados de residuos en función del destino o finalidad del traslado de los mismos— con las normas autonómicas reglamentarias impugnadas, con evidencia se deduce que, al realizar estas otro planteamiento distinto —esto es, estableciendo las causas sólo en función de la entrada o salida— extiende, de hecho, las causas de oposición exclusivas para los traslados para eliminación a los traslados de residuos destinados a valorización, excediéndose de los límites estatal y comunitario establecidos, basados, justamente, en tal diferenciación; o, dicho de otro modo, el reglamento autonómico «crea», por la insuficiente vía reglamentaria, causas de oposición para los traslados de residuos con destino a su valorización no previstos en las citadas normas estatal y comunitaria, alterando el sentido de las normas superiores…” (F.J.5).
Comentario de la Autora:
La Sentencia que se ha seleccionado en esta ocasión conecta con otras Sentencias aparecidas en la misma fecha cuyo objeto es el Decreto 73/2012, de 22 de marzo, situándose en la misma línea (SSTS 5390/2016, rec. 2269/2015; 5395/2016, rec. 1744/2016; 5397/2016, rec. 1793/2015), y de ahí su interés.
La norma, aprobada en el ejercicio de la competencia autonómica prevista en el art. 149.1.23 CE, presenta, como se ha señalado, una letra compleja que, constantemente, entra en conflicto con la extensión de la norma estatal básica y, en cierta medida, con las dificultades para establecer requerimientos adicionales que pudieran perseguir fines ambientales, relacionados estrictamente con una política autonómica de gestión de los residuos.
Desde esta perspectiva, nos parece que la Sentencia es muy clarificadora respecto de cuestiones claves en la aplicación de la legislación de residuos, como la comprensión de los principios y la jerarquía que debe existir entre los mismos y los objetivos de valorización y/o eliminación de residuos que establezcan las Administraciones, el concepto de productor de residuos y la llamada responsabilidad ampliada. Pero, junto a ello, llama la atención cómo no es posible elevar el nivel de protección de las normas ambientales autonómica si, finalmente, ello se traduce en la imposición de obligaciones que trascienden lo común y que, a la postre, pueden desvirtuar la actividad económica de gestión de residuos. En este sentido, la Sentencia nos ofrece una buena oportunidad para reflexionar sobre el alcance de las normas ambientales cuando las mismas inciden directamente en el desenvolvimiento de actividades o servicios de naturaleza económica como las que se articulan en torno a la aludida gestión de residuos.
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