Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Francisco Javier Borrego Borrego)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STS 1170/2020 – ECLI: ES:TS:2020:1170
Palabras clave: Urbanismo. Planificación. Evaluación ambiental. Instrumentos de planeamiento. Espacios naturales protegidos. Carreteras. Valdevaqueros
Resumen:
El Alto Tribunal conoce del recurso de casación interpuesto por la Junta de Compensación del Sector Sli “Valdevaqueros” del Plan General de Ordenación Urbana de Tarifa, contra la sentencia de 26 de abril de 2018 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) en el recurso n.º 4/2013 –comentada en esta Revista-, en el que se impugnó el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tarifa de 29 de mayo de 2012, por el que se aprobó definitivamente el Texto Refundido del Plan Parcial de Ordenación del Sector SL-I “Valdevaqueros”, así como la publicación en el BOP de Cádiz n.º 132 de 14 de julio de 2014 del texto articulado de las normas del Plan Parcial impugnado y de su inscripción y depósito en el Registro Autonómico de Instrumentos Urbanísticos.
Ha sido parte recurrida la entidad Ecologistas en Acción de Cádiz.
Se identifican como normas jurídicas que serán objeto de interpretación: los artículos 3 y 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, el artículo 10.2 Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y el artículo 46. c) del Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
La entidad actora considera que no es necesario someter el Plan Parcial al procedimiento de evaluación ambiental por cuanto esta clase de planes no están previstos en el Anexo I de la ley autonómica 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental. Invoca al efecto la legalidad del PGOU de Tarifa, que llevó a cabo las concreciones urbanísticas del Plan Especial de Protección del Medio Físico y Catálogo de Bienes Protegidos de la Provincia de Cádiz; e igualmente el Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar, que fue sometido a procedimiento de evaluación ambiental conforme a lo dispuesto en la referida Ley 7/2007.
El Alto Tribunal rechaza esta argumentación y se remite al carácter de legislación básica de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Justifica su aplicación al caso concreto por razones de orden temporal (DT 1ª), en lo concerniente a la evaluación ambiental, por cuanto la aprobación inicial de ese Plan Parcial tuvo lugar por Decreto de la Alcaldía de 7 de abril de 2005.
A partir de las previsiones contenidas en sus artículos 3 -ámbito de aplicación- y 4 – determinación de la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas-, el Alto Tribunal confirma que resulta aplicable esta Ley al plan controvertido. Al efecto, se trata de un instrumento de planeamiento aprobado por una Administración Pública (el Ayuntamiento de Tarifa) y su ámbito espacial de aplicación es extenso (la superficie del sector alcanza los 741.350 m2). Su ejecución puede tener efectos significativos sobre el medio ambiente, tal y como se desprende del informe de 29 de agosto de 2006 de la Delegada Provincial de Cádiz de la Consejería de Medio Ambiente.
De hecho, parte del Plan Parcial (en concreto, una extensión de 222.700 m2) se ubica en terrenos del Parque Natural del Estrecho; la zona donde se localiza el sector está catalogada como Paraje Natural de los Lances y otros espacios costeros de interés natural y paisajístico; afecta a dos vías pecuarias; y en la zona objeto de ordenación encontramos dos Lugares de Interés Comunitario. A partir de un informe pericial, al que la Sala concede especial relevancia, se describen los espacios protegidos en la zona y su entorno próximo, así como los impactos ambientales globales que provoca el Plan sobre la vegetación y sobre el Parque Natural del Estrecho.
Ha quedado sobradamente justificada la gran importancia de los valores ambientales y naturales presentes en distintas zonas (algunas de gran extensión) tanto dentro del ámbito del sector como en sus inmediaciones, de ahí que haya merecido reconocimiento autonómico, nacional y comunitario, mediante su catalogación, según el caso, como Parque Natural, Lugar de Interés Comunitario, Zona de Especial Conservación, Zona de Especial Protección para las Aves, Reserva de la Biosfera, o vías pecuarias.
Tampoco prospera la alegación de que la sentencia recurrida pasa por alto los informes de la Administración competente en la materia, por cuanto ninguno de ellos se adopta en el curso de un procedimiento de evaluación ambiental regulado en los artículos 7 y ss. de la Ley 9/2006, ni incorporan las previsiones establecidas en esa Ley en torno al contenido propio de los informes de sostenibilidad ambiental y memoria ambiental. Por lo demás, los informes de incidencia territorial evacuados durante la tramitación del Plan Parcial no se pronuncian sobre la necesidad de tal procedimiento ambiental.
En esta línea, el hecho de que el Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar hubiese sido sometido al procedimiento de evaluación ambiental conforme a lo dispuesto en la referida Ley 7/2007, no excluye el sometimiento del Plan Parcial a este trámite, en cuyo caso resultaría aplicable el artículo 6 de la Ley 9/2006, que regula la concurrencia y jerarquía de planes y programas.
En definitiva, el instrumento de planeamiento debió ser sometido al procedimiento de evaluación ambiental articulado en el Título II de la Ley 9/2006. Afirmación que en modo alguno ha quedado desvirtuada por la invocación de la Ley autonómica 7/2007 de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental.
En relación con la segunda cuestión planteada en el auto de admisión, informe del órgano competente en materia de carreteras, alega la parte que el Plan Parcial de Valdevaqueros recoge los condicionantes reflejados en el informe del Ministerio de Fomento, aunque diferenciando, por razones técnicas, los instrumentos en los que debían ser incluidos.
El Alto Tribunal confirma el pronunciamiento de la sentencia de la Audiencia Nacional en virtud del cual el Plan Parcial impugnado está viciado de nulidad, al vulnerar lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Ley de Carreteras de 1988, por ser contrario al informe emitido, con carácter vinculante y en sentido desfavorable, por la Dirección General de Carreteras. El problema es que no se incorporaron los condicionantes inicialmente señalados por la autoridad competente al Texto Refundido del Plan Parcial. No se acepta el argumento de la recurrente para justificar este incumplimiento en base a la previsión de su incorporación a instrumentos urbanísticos posteriores.
Por lo expuesto, se desestima íntegramente el recurso planteado confirmando en sus propios términos la sentencia recurrida.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Se trata de un instrumento de planeamiento aprobado por una Administración Pública (el Ayuntamiento de Tarifa); su formulación viene determinada por el Planeamiento general que establece como preceptivo para este ámbito un Plan Parcial y un Proyecto de Urbanización de iniciativa privada (como señalan los informes autonómicos de incidencia territorial “Tiene por objeto desarrollar las determinaciones del Sector de Suelo Urbanizable Sectorizado delimitado por el plan General de Ordenación Urbanística de Tarifa aprobado definitivamente el 27 de julio de 1990 y con Texto Refundido de 18 de octubre de 1995, denominado Sector SL-1 Valdevaqueros, Tarifa (Cádiz)”); y su ámbito espacial de aplicación es extenso (la superficie del sector alcanza los 741.350m2) (…)”.
“(…) En cuanto a la posibilidad de que la ejecución pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente, se desprende la misma del propio Informe de 29 de agosto de 2006 de la Delegada Provincial de Cádiz de la Consejería de Medio Ambiente, del que destacamos lo que sigue:
1º) Parte del Plan Parcial (en concreto, una extensión de 222.700m2) se ubica en terrenos del Parque Natural del Estrecho, encontrándose entre dichos espacios aquellos ubicados en Zona de Servidumbre de Protección del Dominio Público Marítimo Terrestre (…)
Estas consideraciones son complementadas, actualizadas o ampliadas por otras consignadas en la propia memoria del documento impugnado y en los informes periciales aportados a la causa, poniendo de relieve los importantes valores naturales y ambientales precisados de protección presentes en la zona o próximas a ella. Destacamos al respecto lo expresado en el informe pericial elaborado por la Licenciada en Ciencias Ambientales Dña. Gabriela, en tanto que aportado por una de las propias partes demandadas y por contemplar con el suficiente detalle y claridad esta cuestión.
1º) Describe los espacios protegidos en la zona y su entorno próximo, entre los que se encuentran:
1.1 Parques Naturales
1.1.1 Parque Natural del Estrecho
1.1.2 Parque Natural de Los Alcornocales.
- Lugares de Interés Comunitario (LIC):
2.1 LIC El Estrecho
2.2 LIC Bunker del Tufillo
2.3 LIC Los Alcornocales
- Reserva de la biosfera (…)”
Bastan los antecedentes señalados para advertir la gran importancia de los valores ambientales y naturales presentes en distintas zonas (algunas de gran extensión) tanto dentro del ámbito del sector como en sus inmediaciones, y que han merecido reconocimiento autonómico, nacional y comunitario, mediante su catalogación, según el caso, como Parque Natural, Lugar de Interés Comunitario, Zona de Especial Conservación, Zona de Especial Protección para las Aves, Reserva de la Biosfera, o vías pecuarias.
Al respecto, sólo a título general, y abundando en lo ya expuesto sobre el valor ambiental, natural y paisajístico de los ámbitos señalados, debemos destacar -en lo que al Parque Natural del Estrecho respecta- las siguientes consideraciones contenidas en el Preámbulo del Decreto 57/2003, de 4 de marzo, por el que se declara dicho Parque Natural:
“El litoral de Tarifa y Algeciras es un espacio natural marítimo-terrestre situado en los términos municipales de Tarifa y Algeciras (Cádiz), que presenta una privilegiada situación geoestratégica en el Estrecho de Gibraltar.
Constituye una zona de elevado interés biológico y biogeográfico, al converger tres provincias biogeográficas distintas, la lusitánica, la mauritánica y la mediterránea, lo que le confiere una gran singularidad (…)”.
“(…) Del reconocimiento de los valores ecológicos y ambientales del litoral de Tarifa y Algeciras da cuenta el hecho de que el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía incluye tres espacios situados en la zona: el Paraje Natural Playa de los Lances, la zona más meridional del Parque Natural Los Alcornocales, y el Monumento Natural Duna de Bolonia.
A estos importantes valores naturales hay que añadir la presencia en este territorio de la zona arqueológica Baelo Claudia, que constituye un privilegiado elemento de interés histórico y cultural, creado conjunto arqueológico mediante Decreto 129/1989, de 6 de junio, y reconocida su importancia por Real Orden de 19 de enero de 1925, que lo declara Monumento Histórico Nacional (…)”
“(…) Por lo que se refiere al Parque Natural Los Alcornocales (declarado como tal y espacio natural protegido por la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección), podemos leer lo que sigue en el Preámbulo del Decreto 87/2004, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de uso y Gestión de ese Parque Natural Los Alcornocales (vigente al inicio y finalización de la tramitación del instrumento aquí impugnado):
“El citado Parque Natural se sitúa en su mayor parte en la provincia de Cádiz, salvo el borde noroccidental, que pertenece a la provincia de Málaga. En él se encuentran las formaciones de alcornoques más extensas y exuberantes de la Península Ibérica, siendo el acebuche la especie acompañante que mayor extensión ocupa, seguida del quejigo, el pino negral, el roble melojo y la encina (…)”.
“(…) Se trata de tener en cuenta la posibilidad de que el Plan Parcial tenga efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que se ha descrito ampliamente, en contra de lo sostenido por la recurrente que limita al Plan General la consideración de instrumento de planeamiento que conforma el marco para futuros proyectos en los términos del art. 3.2.a) de dicha Ley 9/2006 (…) de manera que la exclusión de los planes parciales por dicha ley, a que se refiere la parte recurrente, está condicionada a que el planeamiento general al que sirve de desarrollo haya sido objeto de evaluación de impacto ambiental, lo que la Sala de instancia señala que no ha tenido lugar en este caso, afirmación de hecho que no ha sido cuestionada fundadamente por la parte.
“(…)Tampoco pueden prosperar las alegaciones relativas a las valoraciones ambientales del Plan Especial de Protección del Medio Físico y Catálogo de Bienes Protegidos de la Provincia de Cádiz, que consideraba coherente la protección de la Ensenada de Valdevaqueros y el desarrollo urbanístico del colindante Sector SL-I “Valdevaqueros”, y el Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar (BOJA de 19 de marzo de 2012) que la parte señala que fue sometido a procedimiento de evaluación ambiental conforme a lo dispuesto en la referida Ley 7/2007, pues como resulta del art. 6 de la Ley 9/2006, que regula la concurrencia y jerarquía de planes y programas, ello no excluye el sometimiento de cada uno de ellos al correspondiente procedimiento de evaluación ambiental sino que, en el caso de concurrencia, se deberán adoptar las medidas necesarias con el fin de que puedan complementarse (…)”
“(…) En relación con la segunda cuestión planteada en el auto de admisión, informe del órgano competente en materia de carreteras (…) La parte trata de justificar el incumplimiento en la previsión de su incorporación a instrumentos urbanísticos posteriores, con fundamento en el informe de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, según el cual, caso de optar el Ayuntamiento por la aprobación definitiva del Plan Parcial, deberá valorar el alcance del informe desfavorable en el acuerdo que se adopte, lo que la parte entiende que se cumplió en el acuerdo de aprobación por el Pleno de 29 de mayo de 2012, que remite al correspondiente Proyecto de Urbanización.
Sin embargo, tal justificación no puede compartirse pues, en primer lugar, no es la Consejería de Obras Públicas y Transportes el órgano competente para emitir el informe en cuestión ni lo emitió, y lo que señala es que, ante el informe desfavorable de la Administración competente, el Ayuntamiento ha de valorar su alcance si decide proceder a la aprobación definitiva del Plan Parcial; en segundo lugar, los condicionantes establecidos por la Administración de carreteras venían referidos al Plan Parcial y no a un instrumento urbanístico posterior; y en tercer lugar, como señala ampliamente la Sala de instancia, en una interpretación de la norma autonómica que no cabe revisar en casación, la remisión al Proyecto de Urbanización tampoco se ajusta a las previsiones de la LOUA (…)”
Comentario de la Autora:
La playa de Valdevaqueros está situada en el término municipal de Tarifa, en la comarca del Campo de Gibraltar. Con una longitud de 4050 metros entre punta Paloma y la punta de La Peña y una anchura media de 120 metros, es una playa poco urbanizada alejada de grandes núcleos de población. Su zona más occidental está ocupada por una extensa duna formada durante los años 1940. Ahora bien, si por algo es mundialmente conocido este paraje es por ser uno de los mejores destinos para la práctica del wind y kitesurfing de Europa.
El conflicto que se ha desatado durante los últimos años en la zona y que ha levantado las protestas de vecinos y de colectivos como “Salvemos Valdevaqueros”, es la posibilidad de urbanizar una zona prácticamente virgen en la que convergen valores ambientales de primer orden hasta el punto de otorgarle el reconocimiento de Parque Natural, Lugar de Interés Comunitario, Zona de Especial Conservación, Zona de Especial Protección para las Aves, Reserva de la Biosfera, o vías pecuarias.
El Alto Tribunal confirma en esta sentencia la nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tarifa de 29 de mayo de 2012 por el que se aprobó el Plan Parcial SL1 Valdevaqueros. Y lo hace precisamente porque este Plan debió someterse y no se hizo al procedimiento de evaluación ambiental previsto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente que incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, entendiéndose por planes y programas “el conjunto de estrategias, directrices y propuestas que prevé una Administración pública para satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de un conjunto de proyectos”.
Por otra parte, son tantos y tan importantes los valores naturales y ambientales precisados de protección presentes en la zona o en sus inmediaciones, que resultan incuestionables los efectos significativos que sobre el medio ambiente pudiera provocar la ejecución del Plan.
La recurrente no puede eludir la evaluación ambiental amparándose en que la ley autonómica 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, deja al margen de esta tramitación los planes parciales ni tampoco escudarse en que otras planificaciones cuentan con evaluación ambiental o remitirse al Plan General como el marco para la futura autorización de proyectos.
Enlace: Sentencia STS 1170/2020 del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020
