Autora: Eva Blasco Hedo. Responsable de la Unidad de Investigación y Formación del CIEDA- CIEMAT
Fuente: ROJ STSJ EXT 1106/2011 y STSJ EXT 1131/2011
Temas Clave: Energía Eólica; Declaración de Impacto Ambiental; Estudio de Impacto Ambiental; Autorización para la instalación; Protección de la biodiversidad
Resumen:
Se ha considerado necesario efectuar un análisis conjunto de estas dos sentencias por referirse a supuestos prácticamente idénticos. En ambas se resuelven los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la mercantil “Instituto de Energías Renovables, S.L.” frente a las resoluciones dictadas por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, a través de las cuales se denegaba la autorización para la instalación de dos parques eólicos, denominados respectivamente “Montánchez I” y “Montánchez II”.
El “quid” de la cuestión radica en la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) emitida por la Dirección General de Evaluación y Calidad Ambiental y en el Informe que la motiva, emitido por el Servicio de Protección de la Naturaleza (SEPRONA) y Áreas Protegidas, en los que se ha basado la denegación de la solicitud de instalación en los dos supuestos examinados. La Sala efectúa un estudio pormenorizado de todo el cuadro normativo que rige esta cuestión y de la interpretación jurisprudencial en orden a la exigencia de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) para determinar si adolece de vicios que desembocarían en la anulabilidad de la resolución o subsidiariamente en la anulación de la DIA que le sirve de fundamento.
Para la delimitación del objeto del proceso, se toma como punto de partida la regulación que de las autorizaciones se contiene en el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 192/2005, de 30 de agosto, por el que se regula el procedimiento para la Autorización de las Instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de la Energía Eólica, centrándose en las exigencias medioambientales que tales autorizaciones requieren.
En el Informe emitido por el SEPRONA se hacen constar los efectos adversos e irreversibles que la instalación de los dos parques eólicos representarían para especies protegidas catalogadas como “sensibles a la alteración de su hábitat”, “vulnerables” y de “interés especial”, con la consiguiente alteración y fragmentación de sus hábitats; haciendo hincapié en los efectos negativos que la instalación implicaría para el “Plan de Conservación del Hábitat del Águila Perdicera de Extremadura”, en uno de los casos.
La Sala efectúa un análisis crítico considerando que en la DIA y en el Informe del SEPRONA reproducido por aquella, no se hace referencia alguna, pese a exigirlo el Decreto citado, al Estudio de Impacto Ambiental presentado por la recurrente con su solicitud, y ello a pesar de contener “un detallado informe sobre las circunstancias del terreno e instalaciones y una detallada descripción de la incidencia que sobre el medio ambiente comporta la instalación del Parque”, así como de las medidas correctoras propuestas. A juicio de la Sala, no bastan simples afirmaciones generales en relación con la flora y la fauna comprensivas de toda la zona, en la que por cierto no existen instrumentos para la protección de los terrenos en los que se ubicarían los parques, ni tampoco se incluyen en Red Natura 2000, ni desde el punto de vista urbanístico o medioambiental se ponen trabas para la instalación de los parques; lo que pone en tela de juicio los rotundos efectos negativos relacionados en la DIA. Tampoco ha sopesado el beneficio general que pudiera derivarse de la instalación, en orden a la clase de energía y para la zona en particular. No señala ninguna fuente de conocimiento en relación a los datos proporcionados y, en definitiva, no explica la cuestión fundamental, que no es otra que la concreta incidencia de unas concretas instalaciones en unos concretos lugares.
Mención aparte merece la referencia que en el Informe se realiza al “Plan de Conservación del Hábitat del Águila Perdicera de Extremadura”. La Sala, pese a reconocer la importancia de la protección del ave y la existencia de una pareja reproductora dentro de los límites del parque, entiende que dicho Plan no concretiza suficientemente lo referido a esta clase de instalaciones, máxime cuando entre las medidas de protección previstas en el Plan no se descartan automáticamente instalaciones en los terrenos donde habitan esas aves sino que únicamente se sujetan a condiciones específicas. Asimismo, reconoce que el Plan en modo alguno puede suplir las exigencias impuestas a la DIA, que debería haber valorado las mejoras que se recogían en el Estudio de Impacto Ambiental e incluso el propio órgano ambiental informante haberlas adoptado por su propia iniciativa.
Por último, la Sala indica que para denegar la autorización solicitada, el Consejo de Gobierno debió apoyarse en los mejores conocimientos científicos sobre la materia, lo que no ha tenido lugar, máxime cuando tampoco tuvo en consideración el Estudio de Impacto Ambiental aportado por la mercantil con su solicitud, que sí contenía las exigencias legalmente previstas, cuya exhaustividad no mereció atención alguna por los redactores de la Declaración, pese a que el Estudio se atiene incluso a la información facilitada por la propia Administración.
Estas afirmaciones y las anteriores le han servido a la Sala para anular la DIA emitida en el procedimiento por “carecer de las exigencias necesarias de motivación y concreción que le es exigido a un informe de esa naturaleza, peculiaridad y relevancia, porque sirve para la denegación de la autorización solicitada”, si bien la Sala considera improcedente la retroacción del procedimiento al momento de emitirse aquella. Aunque anulada la DIA debe entenderse que la autorización es procedente, la Sala entiende que “no puede olvidarse que conforme al Decreto de 2005, es el Consejo de Gobierno el que ha de valorar todos los informes aportados y establecer, conforme a lo que de ellos resulte, las condiciones en las que ha de concederse la autorización”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Si con esos valores medioambientales de los terrenos y ese hábitat existente en ellos no ha sido merecedor de la protección que esos textos legales imponen, deberá convenirse que las afirmaciones que se hacen debían haberse realizado con rigor extremo y una fundamentación fáctica y jurídica suprema que se echa de menos en la Declaración y en el Informe que lo motiva (…)”
“(…) Y hay en ello ya un actuar contrario a la exigencia que le está impuesta a esa Declaración. Es decir, ese informe del Servicio de Conservación de la Naturaleza debió llevar a valorar el Estudio presentado por la solicitante, pero en modo alguno a una mera suscripción de lo en él declarado para limitarse a hacer una propuesta desfavorable desconociendo el contenido del Estudio y sus medidas propuestas; porque toda la referencia que se hace al Estudio es la mera transcripción -sin valoración alguna- de las conclusiones del mismo (…)”
-Respecto al “Plan de Conservación del Hábitat del Águila Perdicera de Extremadura”:
“(…) Es decir, el mismo Plan, ni excluye tendidos eléctricos, ni la construcción de caminos o edificaciones, ni considera que no pueda evitarse la mortandad con “medidas y modificaciones” que incluso se consideran poco costosas. Incluso si se pretende tomar el Plan como justificación de la propuesta, se incurre en una tautología porque el Plan lo que impone es someter los proyectos a una expresa Declaración, por lo que no puede la Declaración basarse en lo establecido en el Plan. Pues bien, esas conclusiones debieron haber llevado a examinar las mejoras que se pretendían realizar por el solicitante de la autorización en el caso de autos, que se recogían en el Estudio (…) En suma, una Declaración – también el informe que se emite en este caso, que es el que se asume, a la postre- debe atenerse a una evaluación detallada y concreta del específico Proyecto a que se refiere, sin fórmulas generales y excluyendo la posibilidad de la ejecución del Proyecto que incluso puede servir para esa finalidad protectora del Plan y así se afirma en el Estudio que, insistimos, no mereció la adecuada atención por los órganos informantes. Y si ello cabe concluir respecto del ave a que nos venimos refiriendo, más cabe apreciarlo respecto a las restantes aves y hábitat que se dicen afectados que incluso no tienen respaldo en Plan alguno (…)”
-Respecto a la anulación de la DIA:
“(…) Ahora bien, esa anulación no puede suponer una retroacción del procedimiento para que se evacue una nueva Declaración de Impacto Ambiental que, de una parte, quedaría mediatizada por la misma reelaboración sin garantías de mayores detalles a los ya reflejados; de otra parte, que nunca se niega en esa Declaración ni en el Informe que le sirve de fundamento, la certeza de las circunstancias, medidas y exigencias que ya se contienen en el Estudio presentado por la recurrente, lo que permite dar carta de naturaleza con base al rigor que en el mismo es apreciable; y, en fin, que la necesaria resolución que deberá dictarse por el Consejo de Gobierno -que no estaba vinculado de manera estricta ni a la Declaración ni, por supuesto, al Estudio- es la que deberá determinar las concretas condiciones que, desde el punto de vista medioambiental, deban adoptarse en la ejecución del proyecto de instalación del Parque Eólico, tanto en su fase de construcción como de funcionamiento (…)”.
Comentario de la Autora:
El establecimiento de instalaciones eólicas, dada su naturaleza, dimensiones o localización, está sujeto a una serie de condicionantes ambientes, vinculados entre otros, a la protección de la biodiversidad. De conformidad con lo dispuesto en el art. 10 del Decreto 192/2005, de 30 de agosto, la salvaguarda de las exigencias en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales pasan, entre otros, por el sometimiento de los proyectos solicitantes a Declaración de Impacto Ambiental en la Consejería competente en materia de Medio Ambiente, que se referirá solo a los aspectos ambientales del proyecto. El órgano ambiental de la Administración se presume debe estar en principio en mejores condiciones para proporcionar una efectiva y real evaluación de las consecuencias ambientales del proyecto y de analizar el estudio de impacto ambiental preparado por el titular del proyecto; que la propia Administración competente para autorizarlo. Se podría afirmar que la DIA, a pesar de analizarse en conjunción con otras consideraciones, es uno de los factores más importantes a tener en cuenta ya que decide, a los solos efectos ambientales, si el proyecto debe llevarse a cabo. Incluso podría decirse que tiene un efecto vinculante sobre la decisión de autorización definitiva.
Aunque no existen formalismos determinados a los que deba atenerse la DIA, lo cierto es que en el procedimiento de decisión debe considerar el estudio de impacto presentado por el titular del proyecto, las sugerencias y observaciones de otras administraciones, instituciones y de los ciudadanos. Entiendo que la discrecionalidad de la que goza la Administración a la hora de elaborarla, debe traducirse en su necesaria motivación.
En el supuesto de enjuiciamiento, el contenido del Estudio de Impacto Ambiental no solo reúne los requisitos legales necesarios sino que goza de una exhaustividad tal respecto al parque eólico propiamente dicho, las infraestructuras anexas a la construcción y las inversiones en mejoras de protección del medio ambiente; que supera con creces lo reflejado en una inconcreta DIA, que además se ha limitado a transcribir el resumen proporcionado en el propio Estudio sin hacer ningún otro tipo de valoración y, en definitiva, no ha proporcionado suficientes motivos para determinar la no conveniencia de realizar el proyecto, de ahí que haya sido anulada.
En este caso concreto, considero que la decisión adoptada por la Sala también viene condicionada por la inexistencia de instrumentos de protección en los terrenos donde se van a ubicar los parques, que tanto desde el punto de vista ambiental como urbanístico no descartan su instalación, por lo que en principio no existiría obstáculo alguno para su ubicación.
