Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 14 de julio de 2021: desestima el recurso de anulación interpuesto por dos asociaciones contra la decisión de la Comisión denegando el acceso a cuatro normas técnicas aprobadas por el Comité Europeo de Normalización sobre seguridad de los juguetes
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal General, (Sala quinta ampliada), asunto T‑185/19, ECLI:EU:T:2021:445
Palabras clave: Acceso del público a los documentos de las Instituciones. Acceso a la información ambiental. Emisiones. Normas armonizadas.
Resumen:
El pronunciamiento del Tribunal General trae causa de la denegación por la Comisión Europea de la solicitud de acceso a documentos presentada por dos organizaciones sin ánimo de lucro creadas para facilitar el acceso de los ciudadanos al Derecho conforme al Reglamento 1049/2000. En concreto, las asociaciones demandantes solicitaron cuatro normas aprobadas por el Comité Europeo de Normalización (CEN) sobre seguridad de los juguetes pero la Comisión rechazó su solicitud aduciendo que aquéllas estaban protegidas por derechos de autor, conforme al art. 4.2 del citado Reglamento, que ordena denegar el acceso a documentos cuya divulgación perjudica intereses comerciales de las personas físicas o jurídicas (propiedad intelectual, incluida) salvo si la divulgación reviste un interés público superior.
El recurso de anulación contra dicha decisión se fundamentó en la errónea aplicación de la citada excepción al derecho de acceso por parte de la Comisión. Según las demandantes, la protección de los intereses comerciales de terceros, que incluye la Propiedad industrial, no justificaba la denegación del acceso a las normas técnicas; y, en todo caso, existían intereses públicos superiores (acceso necesario al Derecho en un Estado de Derecho y derecho de acceso a la información ambiental) que justificaba divulgarlas. En cuanto a la transparencia en materia ambiental, las asociaciones sostenían que las citadas normas contenían información sobre emisiones al medio ambiente (en concreto, niveles máximos de níquel admisible en los juguetes) por lo que debían hacerse públicas.
El Tribunal General considera, sin embargo, que la denegación del acceso a las normas técnicas se ajustó a Derecho pues la Comisión se basó en indicios objetivos y coherentes sobre la existencia de derechos de autor merecedores de la tutela solicitada por el CEN y concurrir los umbrales de originalidad exigibles en el campo de los derechos de autor. La Sentencia entiende, por otra parte, que no existía ningún interés público superior que justificara divulgar las normas. Aparte de dar prevalencia a la garantía del funcionamiento del sistema europeo de normalización el acceso libre y gratuito a las normas armonizadas, el Tribunal entiende que la garantía de transparencia en materia ambiental consagrada en el Europeo respecto de las emisiones al ambiente no es aplicable a estas normas técnicas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 27 Las demandantes sostienen que, en la medida en que las normas armonizadas solicitadas forman parte del «Derecho de la Unión», el acceso a ellas debe ser libre y gratuito, de modo que no puede aplicárseles ninguna excepción al derecho de acceso. En su opinión, no pueden concederse derechos privados en relación con un «texto legislativo» que debe ser libremente accesible para todos y, por tanto, dichas normas no pueden quedar protegidas por derechos de autor. En apoyo de su argumentación, invocan la sentencia de 27 de octubre de 2016, James Elliott Construction (C-613/14, EU:C:2016:821).
31 Entre las excepciones al derecho de acceso figura la enunciada en el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.º 1049/2001, conforme a la cual «las instituciones [de la Unión] denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de […] los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual, […] salvo que su divulgación revista un interés público superior».
40 En primer lugar, procede subrayar que el derecho de autor es un derecho de propiedad intelectual que garantiza una protección jurídica al autor de una obra original y que, a pesar de una armonización cada vez más amplia, sigue perteneciendo en buena parte al ordenamiento jurídico nacional. En efecto, sus requisitos de existencia y la extensión de su protección y, más concretamente, las excepciones a dicha protección, que no son objeto ni de las disposiciones de armonización de la Unión ni de las disposiciones internacionales a las que están vinculados la Unión o sus Estados miembros, siguen estando definidas por las legislaciones de los Estados miembros (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Donner, C-5/11, EU:C:2012:195, puntos 24 y 27).
43 En estas circunstancias, procede considerar que, en particular, corresponde a la autoridad ante la que se presenta una solicitud de acceso a documentos originarios de terceros, cuando se reclama una protección por derechos de autor de dichos documentos, identificar indicios objetivos y concordantes aptos para confirmar la existencia de los derechos de autor alegados por el tercero interesado. En efecto, tal control responde a las exigencias inherentes al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros en materia de derechos de autor.
47 De ello se deduce que la Comisión basó su conclusión relativa a la existencia de una protección mediante derechos de autor de las normas armonizadas solicitadas en indicios objetivos y concordantes aptos para demostrar la existencia de los derechos de autor sobre dichas normas alegado por el CEN.
53 Pues bien, procede señalar, como hace la Comisión, que, de la sentencia de 27 de octubre de 2016, James Elliott Construction (C-613/14, EU:C:2016:821), no se desprende en modo alguno que el Tribunal de Justicia haya invalidado el régimen de publicación de las normas armonizadas definido en el artículo 10, apartado 6, del Reglamento n.º 1025/2012, según el cual solo se publican las referencias de dichas normas. Por el contrario, el Tribunal de Justicia recalcó la decisión del legislador de la Unión de someter la existencia de los efectos jurídicos inherentes a una norma armonizada únicamente a la publicación previa de sus referencias en el Diario Oficial, serie C (sentencia de 27 de octubre de 2016, James Elliott Construction, C-613/14, EU:C:2016:821, apartados 37, 40 y 43).
54 En estas circunstancias, las demandantes no pueden sostener válidamente que, en la medida en que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia de 27 de octubre de 2016, James Elliott Construction (C-613/14, EU:C:2016:821), que las normas armonizadas solicitadas formaban parte del «Derecho de la Unión», el acceso a estas debe ser libre y gratuito, sin que pueda aplicárseles ninguna excepción al derecho de acceso.
67 En cualquier caso, como alega acertadamente la Comisión, apoyada por los coadyuvantes, en el contexto del artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.º 1049/2001, el libre acceso del público a las normas menoscabaría indiscutiblemente la protección de la propiedad intelectual del CEN, en la medida en que dichas normas están sujetas a los requisitos de licencia impuestos a los compradores. La falta de todo control, sea cual fuere, en la divulgación de las normas incidiría manifiestamente en los intereses comerciales del CEN.
71 El hecho de que las organizaciones europeas de normalización, entre ellas el CEN, contribuyan a la realización de funciones de interés público al prestar servicios de certificación relativos a la conformidad con la legislación aplicable no cambia en modo alguno su condición de entidades privadas que ejercen una actividad económica (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 5 de diciembre de 2018, Falcon Technologies International/Comisión, T-875/16, no publicada, EU:T:2018:877, apartado 47).
75 Las demandantes reprochan a la Comisión haber incurrido en errores de Derecho al considerar que ningún interés público superior, en el sentido del artículo 4, apartado 2, in fine, del Reglamento n.º 1049/2001, justificaba la divulgación de las normas armonizadas solicitadas y no haber motivado suficientemente su negativa a reconocer la existencia de un interés público superior.
94 Según las demandantes, en la medida en que las normas armonizadas solicitadas forman parte del Derecho de la Unión, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de octubre de 2016, James Elliott Construction (C-613/14, EU:C:2016:821), existe un «interés público superior automático» que justifica la divulgación de esas normas armonizadas. Las demandantes invocan, en particular, el principio de seguridad jurídica, que solo se podría garantizar mediante la publicación en debida forma del Derecho en la lengua oficial de su destinatario. También hacen referencia a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa a la accesibilidad del Derecho. Destacan además el vínculo entre la accesibilidad de las normas y el buen funcionamiento del mercado interior. Por último, consideran que el principio de buena administración, establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales, así como la libre circulación de mercancías y la libre prestación de servicios, garantizadas en los artículos 34 TFUE y 56 TFUE, exigen el libre acceso a las normas.
98 En cambio, incumbe a quien alega la existencia de un interés público superior invocar de manera concreta las circunstancias que justifican la divulgación de los documentos de que se trate, y la exposición de consideraciones de carácter meramente general no basta para acreditar que un interés público superior prevalece sobre las razones que justifican la denegación de la divulgación de los documentos en cuestión (véase la sentencia de 11 de mayo de 2017, Suecia/Comisión, C-562/14 P, EU:C:2017:356, apartado 56 y jurisprudencia citada).
103 En segundo lugar, no puede considerarse adecuada la vía elegida por las demandantes, que solicitan la consagración pretoriana de un acceso libre y gratuito a las normas armonizadas a través del mecanismo establecido por el Reglamento n.º 1049/2001 sin impugnar, no obstante, el sistema europeo de normalización. En efecto, el Reglamento n.º 1025/2012, por una parte, prevé expresamente, como se ha recordado en el apartado 53 de la presente sentencia, un régimen de publicación limitado únicamente a las referencias de las normas armonizadas y, por otra parte, permite, como se ha expuesto en el apartado 19 de la presente sentencia, el acceso de pago a dichas normas para las personas que desean beneficiarse de la presunción de conformidad que les es inherente.
107 Pues bien, aparte del hecho de que las demandantes no indican la fuente exacta de un «principio constitucional» que requiera un acceso libre y gratuito a las normas armonizadas, no justifican en modo alguno el motivo por el que estas deberían someterse al imperativo de publicidad y accesibilidad inherente a una «ley», en la medida en que dichas normas no son de aplicación obligatoria, producen sus efectos jurídicos inherentes solo con respecto a las personas interesadas y pueden consultarse gratuitamente en determinadas bibliotecas de los Estados miembros.
- c) Sobre la segunda parte, basada en un error de Derecho relativo a la existencia de un interés público superior debido a la obligación de transparencia en materia de medio ambiente
118 En cualquier caso, como se desprende del artículo 5, apartado 3, letra b), del Convenio de Aarhus, tal como ha sido aplicado por el artículo 4, apartado 2, letra a), del Reglamento n.º 1367/2006, la obligación de difundir activamente la información sobre el medio ambiente se circunscribe al texto de la legislación de la Unión sobre el medio ambiente o relacionada a él, así como de políticas, programas y planes relacionados con el medio ambiente. Pues bien, aunque formen parte del Derecho de la Unión, las normas armonizadas solicitadas no forman parte de la legislación de la Unión, que está estrictamente delimitada por los Tratados y es competencia exclusiva de las instituciones de la Unión encargadas de las atribuciones a este respecto. De ello se deduce que la tesis de las demandantes de que la Comisión estaba obligada a difundir activamente las normas armonizadas solicitadas se basa en la premisa errónea de que dichas normas armonizadas pertenecen a la categoría de «la legislación de la Unión sobre el medio ambiente o relacionada con él».
119 A este respecto, tanto el Convenio de Aarhus como el Reglamento n.º 1367/06 abogan por el acceso del público a la información medioambiental, ya sea en el marco de una solicitud o como resultado de su difusión activa por las autoridades e instituciones afectadas. Pues bien, dado que las autoridades e instituciones pueden denegar las solicitudes de acceso a la información cuando estén incluidas en el ámbito de aplicación de determinadas excepciones, debe considerarse que no están obligadas a difundir activamente esa información. En efecto, en caso contrario, las referidas excepciones se verían privadas de todo efecto útil, lo que es manifiestamente incompatible con el espíritu y la letra del Convenio de Aarhus y de dicho Reglamento (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 13 de septiembre de 2013, ClientEarth/Comisión, T-111/11, EU:T:2013:482, apartado 128).
121 A este respecto, el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.º 1367/2006 establece una presunción legal según la cual se considera que la divulgación de la «información [referente] a emisiones al medio ambiente», con excepción de las investigaciones, reviste un interés público superior con respecto al interés basado en la protección de intereses comerciales de una persona física o jurídica determinada, de modo que la protección de dichos intereses comerciales no pueda ser invocada frente a la divulgación de esta información. Al establecer tal presunción, dicho artículo no hace sino permitir una aplicación concreta del principio del mayor acceso posible a la información en poder de las instituciones y organismos de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2016, Comisión/Stichting Greenpeace Nederland y PAN Europe, C-673/13 P, EU:C:2016:889, apartado 54).
122 Sin embargo, del tenor del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.º 1367/2006 se desprende que esta disposición alude a la información que «se refiera a emisiones al medio ambiente», es decir, a aquella que concierna o tenga relación con tales emisiones, y no a la información que presenta un vínculo, directo o indirecto, con las emisiones al medio ambiente. Confirma esta interpretación el artículo 4, apartado 4, primer párrafo, letra d), del Convenio a de Aarhus, que hace referencia a las «informaciones sobre emisiones» (sentencia de 23 de noviembre de 2016, Comisión/Stichting Greenpeace Nederland y PAN Europe, C-673/13 P, EU:C:2016:889, apartado 78).
123 Habida cuenta del objetivo que persigue el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.º 1367/2006 de garantizar, como norma general, un acceso a la «información [referente] a emisiones al medio ambiente», debe entenderse que este concepto incluye, en particular, los datos que permitan al público conocer lo que se ha liberado efectivamente en el medio ambiente, o bien lo que previsiblemente será liberado en condiciones normales o realistas de utilización del producto o sustancia en cuestión, que se correspondan con aquellas para las cuales se concedió la autorización de comercialización de dicho producto o sustancia en la zona a la que está destinada su utilización. Así, dicho concepto debe interpretarse en el sentido de que comprende, en particular, las indicaciones relativas a la naturaleza, la composición, la cantidad, la fecha y el lugar de las emisiones efectivas o previsibles, en tales condiciones, de dicho producto o sustancia (sentencia de 23 de noviembre de 2016, Comisión/Stichting Greenpeace Nederland y PAN Europe, C-673/13 P, EU:C:2016:889, apartado 79).
125 En cambio, aunque no proceda adoptar una interpretación restrictiva del concepto de «información [referente] a emisiones al medio ambiente», este concepto no podría incluir, sin embargo, cualquier información que presente algún tipo de vínculo, incluso directo, con las emisiones al medio ambiente. En efecto, si dicho concepto se interpretara en el sentido de que incluye tal información, vaciaría de contenido en gran medida el concepto de «información medioambiental» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 1367/2006. Tal interpretación privaría así de todo efecto útil la posibilidad, prevista por el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.º 1049/2001, de que las instituciones se nieguen a la divulgación de información medioambiental por el motivo, en particular, de que tal divulgación sería contraria a la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica determinada y haría peligrar el equilibrio que el legislador de la Unión quiso garantizar entre el objetivo de transparencia y la protección de estos intereses. También supondría un perjuicio desproporcionado a la protección del secreto profesional garantizado por el artículo 339 TFUE. (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2016, Comisión/Stichting Greenpeace Nederland y PAN Europe, C-673/13 P, EU:C:2016:889, apartado 81).
127 En el caso de autos, según la Comisión, a quien las demandantes no han contradicho en este aspecto, las normas armonizadas solicitadas solo describen ensayos y métodos concebidos para cumplir las exigencias de seguridad antes de la comercialización de determinados productos. Pues bien, no contienen ninguna información que afecte o pueda afectar a los elementos del medio ambiente citados en el artículo 2, apartado 1, letra d), inciso i), del Reglamento n.º 1367/2006, sino que incluyen información sobre los mejores medios para hacer los juguetes más seguros y prevenir algunos de los efectos del níquel cuando entra en contacto prolongado con la piel.
Comentario de la Autora:
El interés de la Sentencia es indudable pues contribuye a determinar el alcance de la potestad de las Instituciones de la Unión para decidir sobre la afectación de los intereses comerciales derivados de la protección por derechos de autor frente a solicitudes de acceso a los documentos que obran en su poder y su aplicación a las normas técnicas aprobadas por el Comité Europeo de Normalización.
Al margen de las aportaciones sobre el límite al acceso de los ciudadanos a los documentos de las Instituciones que constituyen los derechos de autor y, concretamente, las normas técnicas del CEN a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre su naturaleza jurídica (en particular, del caso James Elliott Construction, de 2016), interesa destacar, a nuestros efectos, las consideraciones relacionadas con las obligaciones de transparencia en materia ambiental impuestas por el Derecho europeo (en concreto, la información sobre emisiones al medio ambiente).
La Sentencia precisa que las citadas normas técnicas no constituyen legislación ambiental de la Unión Europea a efectos de la normativa que regula el derecho de acceso a la información en este ámbito conforme al Convenio de Aarhus (Reglamento n.º 1367/2006 ); y, por tanto, no les resulta aplicable la presunción de prevalencia que reviste divulgar la información sobre emisiones al ambiente sobre las excepciones al acceso a los documentos de las Instituciones (art. 6.1, primera frase).
La conclusión del Tribunal General resulta comprensible atendiendo a la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia sobre la divulgación de este tipo de información ambiental pues las citadas normas técnicas, como pone de relieve la Sentencia, se limitan a determinar los mejores medios para hacer los juguetes más seguros y prevenir algunos efectos del níquel cuando entra en contacto prolongado con la piel pero no se refieren a emisiones efectivas al ambiente.
Enlace web: Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 14 de julio de 2021, asunto T-185/19.
