Sentencia del TEDH de 24 de enero de 2019, demandas nº 54414/13 y 54264/15, Cordella y otros c. Italia
Autor: Enrique J. Martínez Pérez, Profesor Titular de Derecho internacional público de la Universidad de Valladolid
Palabras clave: contaminación industrial; calidad de vida; umbral mínimo de gravedad; obligaciones positivas sustantivas; ponderación de intereses; condición de víctima
Resumen:
Los demandantes en estos asuntos viven o han vivido en el municipio italiano de Taranto o en los alrededores, donde se encuentra la planta ILVA, el mayor complejo siderúrgico integral europeo dedicado a la producción de acero al carbono, que da empleo a cerca de doce mil trabajadores y ocupa una superficie de terreno de 1500 hectáreas .
La planta industrial provoca graves problemas medioambientales, con un impacto muy negativo en la salud de las personas debido al polvo tóxico procedente del parque mineral. Un tercio de las emisiones italianas de dioxinas a la atmósfera proceden de esta acería.
En los años noventa el gobierno designó los municipios afectados como zonas de “alto riego medioambiental” y aprobó un plan de descontaminación. A partir de 2012 adoptaría varias normas en forma de Decreto-ley (Salva-Ilva) relativos a la actividad de la empresa donde se preveían varias actuaciones ambientales y que, por Decreto del Presidente del Consejo de Ministros, se extendió su plazo de ejecución hasta agosto del 2023. Dicha decisión fue recurrida por la vía contencioso-administrativa por la Región de Puglia y el Ayuntamiento de Taranto, estando dicho procedimiento aún pendiente.
Se iniciaron igualmente varios procedimientos penales contra los administradores de la planta por la emisión de sustancias nocivas contra la salud, la contaminación del agua y del suelo, la polución del aire, la degradación de bienes públicos y la falta de prevención en el trabajo, dado lugar a varias sentencias condenatorias.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por su parte, declaró, en una sentencia de 31 de marzo de 2011, que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, al no adoptar las medidas necesarias para que, mediante autorizaciones emitidas o mediante un nuevo examen de las condiciones y, en su caso, su actualización, las autoridades competentes velasen por que las instalaciones existentes fuese correctamente explotadas.
Además, en el marco del procedimiento de infracción, tras la respuesta de las autoridades italianas al escrito de requerimiento enviado en abril de 2014, la Comisión emitió un dictamen motivado en octubre de 2014. Afirmó al respecto, entre otras cosas, que las mediciones han demostrado un elevado nivel de contaminación tanto en el aire como en el agua y en el suelo y que las autoridades italianas no habían tomado todas las medidas necesarias para garantizar la eliminación de la contaminación provocada por la instalación.
Destacamos los siguientes extractos:
“106. Les nombreux rapports et études scientifiques dont la Cour dispose (voir notamment le rapport SENTIERI, paragraphes 20 et suivants ci-dessus) attestent en effet l’existence d’un lien de causalité entre l’activité productive de la société Ilva de Tarente et la compromission de la situation sanitaire, notamment dans les communes susmentionnées. Pour l’étude la plus récente en cette matière, la Cour se réfère aussi au rapport de l’ARPA de 2017, réitérant le constat du lien de causalité mentionné ci-dessus et attestant la permanence d’un état de criticité sanitaire dans la zone « à haut risque environnemental » et dans le SIN de Tarente, où le taux de mortalité et d’hospitalisation pour certaines pathologies oncologiques, cardiovasculaires, respiratoires et digestives était supérieur par rapport à la moyenne régionale (paragraphe 29 ci-dessus).
107. Cette pollution a ainsi indubitablement eu des conséquences néfastes sur le bien‑être des requérants concernés (voir, a contrario, Kyrtatos, précité, § 53, et voir, mutatis mutandis, Fadeïeva, précité, §§ 87‑88 et Di Sarno, précité, § 81).
161. La Cour relève que, s’il ne lui appartient pas de déterminer précisément les mesures qu’il aurait fallu prendre en l’espèce pour réduire plus efficacement le niveau de la pollution, il lui incombe sans conteste de rechercher si les autorités nationales ont abordé la question avec la diligence voulue et si elles ont pris en considération l’ensemble des intérêts concurrents. À ce propos, la Cour rappelle qu’il revient à l’État de justifier par des éléments précis et circonstanciés les situations dans lesquelles certains individus se trouvent devoir supporter de lourdes charges au nom de l’intérêt de la société. L’examen de la présente affaire sous cet angle conduit la Cour à formuler les observations qui suivent (Fadeïeva, précité, § 128).
172. La Cour ne peut que constater la prolongation d’une situation de pollution environnementale mettant en danger la santé des requérants et, plus généralement, celle de l’ensemble de la population résidant dans les zones à risque, laquelle reste, en l’état actuel, privée d’informations quant au déroulement de l’assainissement du territoire concerné, notamment pour ce qui est des délais de mise en œuvre des travaux y afférents.
173. Eu égard à ce qui précède, la Cour constate que les autorités nationales ont omis de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la protection effective du droit des intéressés au respect de leur vie privée.
174. Ainsi, le juste équilibre à ménager entre, d’une part, l’intérêt des requérants de ne pas subir des atteintes graves à l’environnement pouvant affecter leur bien-être et leur vie privée et, d’autre part, l’intérêt de la société dans son ensemble n’a pas été respecté. Dès lors, il y a eu violation de l’article 8 de la Convention en l’espèce.”
Comentario del autor:
El TEDH tutela un sistema de salvaguarda que requiere para su activación un perjuicio personal, por lo que no se admiten quejas in abstracto en defensa de intereses públicos colectivos. Así, de conformidad con el artículo 34 del CEDH, lo solicitantes deben considerarse víctimas de una violación del Convenio; el individuo debe demostrar que ha sido afectado directamente por la situación alegada; tiene que existir un vínculo suficientemente estrecho entre el demandante y el perjuicio sufrido. Además, son inadmisibles las reclamaciones que se presenten en defensa de intereses públicos o generales, sin identificar a las víctimas directas o indirectas, pues la Convención claramente prohíbe la actio popularis. No obstante, sí que se admiten las reclamaciones colectivas, como la que se presenta en este caso, donde se ha demostrado, a partir de numerosos informes y estudios científicos, la existencia de un vínculo de causalidad claro entre la actividad de la planta y la situación sanitaria en la provincia, esto es, un daño ambiental que afectaba directamente al bienestar de los demandantes.
Los derechos enunciados en los artículos 2 (derecho a la vida) y 8 (derecho a la vida privada y familiar e inviolabilidad del domicilio) han proporcionado cobertura a casos de contaminación ambiental de diversa naturaleza, siendo este último el que ha cobrado un mayor protagonismo. Es pues muy habitual que las demandas se presenten con fundamento de ambas disposiciones. En estos casos el Tribunal no suele examinar ambos preceptos, sino que procede bien a calificar los hechos bien a considerar que hay un solapamiento de las pretensiones, de modo que solo analiza uno de ellos, normalmente el artículo 8, como en la presente demanda.
De acuerdo con la teoría de las obligaciones positivas, los Estados deben tomar medidas razonables y adecuadas para proteger los derechos del individuo en virtud del artículo 8. Los Estados deben, en primer lugar, establecer un marco regulatorio conveniente (legislativo y administrativo) para prevenir los daños sobre el medio ambiente y la salud humana. No es la función de la Corte, en estos casos, dictaminar cuáles deben ser las medidas precisas para reducir el impacto de las actividades industriales de manera eficiente, pero sí que puede evaluar si el Estado actuó con la debida diligencia y si tomó en cuenta todos los diferentes intereses en juego. En consecuencia, recae en el Estado, a partir de datos pormenorizados y rigurosos, justificar una situación en la que algunas personas soportan una pesada carga en nombre del resto de la comunidad. Pero cuando estamos ante amenazas provenientes de actividades humanas que pongan en peligro la vida de los individuos, el Tribunal exige actuaciones más contundentes y precisas. Entre otras, se exige que el Estado regule “la autorización, la puesta en funcionamiento, la explotación, la seguridad y el control de la actividad en cuestión, e imponer a cualquier persona concernida por ella la adopción de medidas de orden práctico que garanticen la protección efectiva de los ciudadanos cuya vida puede estar expuesta a los riesgos inherentes al ámbito en cuestión”. En todos los casos, no basta con que las medidas preventivas estén estipuladas en el ordenamiento jurídico interno; es preciso que sean debidamente aplicadas de manera oportuna y eficaz, de modo que la pasividad o la permisibilidad de los poderes públicos pueden dar lugar a que se constate la vulneración del Convenio.
Pues bien, en este asunto, aplicando la consolidada jurisprudencia que acabamos de exponer, el Tribunal reconoce que Italia ha adoptado normas o ha propuesto actuaciones para reducir el impacto ambiental de la planta en la población. Sin embargo, la puesta en marcha de esas medidas está paralizada o los plazos de ejecución son muy lentos, lo que da lugar a que se prolongue la situación de contaminación ambiental poniendo en peligro la salud de los demandantes. Se produce pues una violación del artículo 8 al no garantizarse una protección efectiva del derecho a su vida privada.
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