Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 28 de mayo de 2020 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre las Directivas (UE) 2015/1535, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas; 2006/123, de servicios; y, 2009/28, de fomento de las energías renovables: límites legales a la instalación de aerogeneradores eólicos en los Estados (distancias respecto de edificios residenciales)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Sala Cuarta), asunto C‑727/17, ECLI:EU:C:2020:393
Palabras clave: Energías renovables. Aerogeneradores. Autorizaciones. Concepto de “servicio”. Objetivos nacionales obligatorios.
Resumen:
La Ley polaca sobre inversiones en aerogeneradores de 2016 estableció un limite a la ubicación de los aerogeneradores eólicos consistente en una distancia mínima respecto de edificios residenciales de, como mínimo, diez veces igual a su altura, desde el suelo hasta el punto más alto de la construcción, incluyendo los elementos técnicos. El Alcalde de Opatów denegó la solicitud de autorización de un parque eólico presentada por Ecowind -empresa de generación y distribución de energía eléctrica y de calor y de prestación de servicios energéticos-, teniendo en cuenta el informe desfavorable de la autoridad regional ambiental por incumplir las distancias establecidas en dicha Ley.
El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo del Voivodato de Kielce (Polonia) suspendió el recurso interpuesto por Ecowind – en situación de concurso de acreedores- contra la denegación de la autorización pues tenía dudas sobre la compatibilidad de dicha restricción con el Derecho de la Unión Europea; en concreto, con la Directiva 2015/1535, en la medida en que podría constituir un reglamento técnico sujeto a notificación a la Comisión; con la Directiva 2006/123, relativa a los servicios, en la medida en que se considerara un límite territorial entre prestatarios de servicios; y, con la Directiva 2009/28, si la medida comprometía la consecución del objetivo nacional de consumo de energías renovables fijado a Polonia para 2020 (15% de la energía producida).
El Tribunal de Justicia responde a las tres cuestiones planteadas y comienza descartando que dicha exigencia deba considerarse un reglamento técnico sujeto a notificación salvo que constituya una prohibición de hecho de los aerogeneradores que lleve a una utilización puramente marginal de los aerogeneradores, lo que corresponde analizar al juez interno. La Sentencia establece, a continuación, la inaplicación al caso de la Directiva servicios, por tratarse de una actividad de producción de un producto (electricidad), que según reiterada jurisprudencia está excluida del concepto de servicio. Por último, el Tribunal considera aplicable a dicho límite legal el art. 13 de la Directiva de renovables de 2009 y encomienda al juez comprobar la necesidad y proporcionalidad de la medida a la luz de los objetivos nacionales de empleo de energías renovables que fija dicha Directiva.
Destacamos los siguientes extractos:
33 Por tanto, a fin de responder a la primera cuestión prejudicial procede examinar si la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial está comprendida en una de las cuatro categorías de reglamentos técnicos mencionadas por dicha disposición.
37 Pues bien, en el presente asunto, la normativa controvertida en el litigio principal se limita a regular la instalación de los aerogeneradores fijando la distancia mínima obligatoria que se debe respetar a efectos de su implantación. En consecuencia, dicha normativa no se refiere a un producto en cuanto tal, en concreto a un aerogenerador, y, por tanto, no establece una de las características exigidas por ese producto, con arreglo al artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra c), de la misma Directiva.
38 De ello se deduce que una normativa como la controvertida en el litigio principal no está comprendida en la categoría de las «especificaciones técnicas», de conformidad con el artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
39 En tercer lugar, procede examinar si la normativa nacional controvertida en el litigio principal puede considerarse comprendida en la categoría de «otros requisitos», con arreglo al artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
40 A tal respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que pertenece a esta categoría una normativa que establezca una condición que pueda afectar significativamente a la composición, la naturaleza o la comercialización de un producto (sentencias de 21 de abril de 2005, Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, apartados 69 a 72, y de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros, C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11, EU:C:2012:495, apartado 35), dado que esos «otros requisitos» se refieren a las exigencias nacidas al tener en cuenta el ciclo de vida del producto de que se trate con posterioridad a su comercialización y conciernen, en particular, a su utilización.
43 De lo anterior resulta que una normativa como la controvertida en el litigio principal no está comprendida en la categoría de «otros requisitos», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra d), de esta Directiva.
44 En cuarto lugar, ha de comprobarse si la normativa controvertida en el litigio principal puede estar cubierta por la categoría de las «disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto», con arreglo al artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
45 Esta categoría supone que la medida en cuestión tenga un alcance que vaya claramente más allá de una limitación de ciertos usos posibles del producto controvertido y que no se limite a una simple restricción de su utilización (sentencias de 21 de abril de 2005, Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, apartado 76, y de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros, C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11, EU:C:2012:495, apartado 31).
47 En el presente asunto, si bien la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial, impuesta por la normativa nacional controvertida en el litigio principal, sin duda comporta la prohibición de instalar un aerogenerador a una distancia que no sea como mínimo diez veces superior a la altura total de la instalación proyectada de los edificios con función residencial, cabe destacar que dicha normativa no prohíbe a los operadores económicos llevar a cabo la instalación de aerogeneradores y, por tanto, su utilización y su comercialización.
48 No obstante, en la vista ante el Tribunal de Justicia la Comisión sostuvo, sin que el Gobierno polaco la contradijera, que durante el período comprendido entre 2012 y 2016, es decir, el inmediatamente anterior a la adopción de la Ley sobre aerogeneradores, la capacidad de los aerogeneradores instalados era de 760 megavatios a 1000 megavatios al año, mientras que en los años 2017 y 2018, posteriores a la adopción de esta ley, era tan solo de 12 megavatios y de 6,7 megavatios al año, respectivamente.
49 A la vista de estos datos, compete al órgano jurisdiccional remitente apreciar si la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial no comporta una prohibición de hecho de la comercialización de los aerogeneradores, al no permitir sino una utilización puramente marginal de estos.
66 El Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros disponen de un margen de apreciación respecto a las medidas que consideren adecuadas para alcanzar los objetivos globales nacionales obligatorios fijados en el artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/28, en relación con el anexo I de esta (sentencia de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros, C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 y C‑221/16, EU:C:2017:705, apartado 32).
69 De lo anterior resulta que el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28 no se opone, en sí mismo, a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial.
73 En segundo lugar, con arreglo al considerando 40 de la Directiva 2009/28, el procedimiento utilizado por la administración competente para la supervisión de la autorización, certificación y concesión de licencias a este tipo de instalaciones debe ser objetivo, transparente, no discriminatorio y proporcionado al aplicar las reglas a proyectos específicos.
74 En tercer lugar, conforme a lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, letra d), de la Directiva 2009/28, los Estados miembros deben adoptar las medidas apropiadas para garantizar que las normas nacionales que regulan la autorización, la certificación y la concesión de licencias sean objetivas, transparentes y proporcionadas, no discriminen entre solicitantes y tengan plenamente en cuenta las peculiaridades de cada tecnología de las energías renovables.
75 De lo anterior resulta que, si bien el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 emplea la expresión «normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización», por una parte, y los términos «procedimientos administrativos, reglamentos y códigos» figuran en su título, por otra parte, esta disposición no efectúa ninguna distinción y no excluye expresamente las normas que no sean de carácter procedimental. En consecuencia, el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de esta Directiva debe interpretarse en el sentido de que no comprende únicamente las normas de carácter procedimental.
76 Esta interpretación se ve confirmada por la sentencia de 21 de julio de 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502), apartados 72 y 73, en la que el Tribunal de Justicia consideró que la normativa nacional controvertida en el litigio que dio lugar a dicha sentencia, que establecía sustancialmente una prohibición total y automática de construir aerogeneradores en zonas que formaran parte de la red Natura 2000, debía ser apreciada a la luz del principio de proporcionalidad, tal como es enunciado en el artículo 13 de la Directiva 2009/28, puesto que constituía una norma nacional relativa a los procedimientos administrativos de autorización de las instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables.
77 De ello se deduce que, contrariamente a lo que ha alegado el Gobierno polaco ante el Tribunal de Justicia, el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 no solo se refiere a las normas de carácter procedimental, sino también al resto de normas nacionales que regulan la autorización, la certificación y la concesión de licencias aplicables a las instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables.
78 En el presente asunto no se discute que una normativa como la controvertida en el litigio principal constituye una norma nacional que regula la autorización de instalaciones de aerogeneradores, en la medida en que, como afirmó el Gobierno polaco en la vista ante el Tribunal de Justicia, tales instalaciones no pueden ser autorizadas si no cumplen las exigencias establecidas por dicha normativa.
79 Por tanto, procede considerar que el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28 es aplicable a una normativa, como la controvertida en el litigio principal, que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial.
80 En estas circunstancias, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si tal normativa resulta necesaria y proporcionada.
Comentario de la Autora:
La Sentencia analiza los posibles límites derivados del Derecho de la Unión Europea a las restricciones normativas impuestas por los Estados a las instalaciones de generación de energía renovable; y, más en concreto, al establecimiento de distancias respecto de los edificios residenciales. Son relevantes sus consideraciones sobre el concepto de reglamento técnico así como sobre la interpretación del art. 13.1 de la Directiva 2009/28, de fomento de las energías renovables. En este sentido, tras confirmar la doctrina reiterada del Tribunal de justicia reconociendo un amplio margen de apreciación a los Estados a la hora de cumplir los objetivos nacionales de empleo de fuentes renovables, concluye que el mandato de proporcionalidad regulatoria que contiene respecto los medios de control público de la instalación de infraestructuras de energía renovable no sólo comprende normas procedimentales sino cualquier previsión que incida en su autorización o puesta en marcha, como ocurre con las distancias de los aerogeneradores a los edificios residenciales impuestas en la normativa de Polonia. El juez interno debe valorar si dicha medida es necesaria y proporcionada.
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