Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), de 14 de enero de 2021, asunto C-826/18, por la que se resuelve una cuestión prejudicial planteada en relación con la interpretación del artículo 9.2 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: Convenio de Aarhus. Público interesado. Público en general. Acceso a la justicia en materia ambiental.
Resumen:
a. Breve referencia al supuesto de hecho.
Se plantea cuestión prejudicial por las autoridades judiciales holandesas sobre la interpretación del Convenio de Aarhus, particularmente en lo que se refiere al acceso a la justicia, en el seno de un litigio entre una persona física (LB) que junto a asociaciones para la protección de los derechos de los animales se enfrentan al Ayuntamiento de Echt-Susteren, en relación con una licencia concedida por dicho ayuntamiento a Sebava BV para construir una instalación destinada a la cría de cerdos.
Como se ve clásico litigio respecto a una granja porcina, una persona física que no quiere su instalación y una asociación de protección de derechos de los animales contraria a tal instalación.
Pese a las dimensiones de la granja, el Ayuntamiento autorizante entendió que no era necesario someter el proyecto a evaluación ambiental. La instalación fue autorizada y contra dicha autorización tanto la persona física (LB) como la asociación animalista presentaron recurso.
El órgano jurisdiccional holandés inadmite el recurso de LB al entender que no reúne los requisitos para ser considerada «interesado», en el sentido del Derecho administrativo neerlandés, pues no vive cerca del proyecto controvertido en el litigio principal, sino a una veintena de kilómetros de él, por lo que no sufre personalmente las repercusiones medioambientales de ese proyecto.
Por lo que respecta a las asociaciones de protección del medio ambiente demandantes el órgano jurisdiccional remitente considera que son «interesados», en el sentido del Derecho nacional, dado que el bienestar y la protección de los animales forman parte de su objeto estatutario y ha quedado suficientemente acreditado que ejercen actividades concretas a tal fin. No obstante, dicho órgano jurisdiccional considera que debe declararse la inadmisibilidad del recurso de estas asociaciones por no haber intervenido en el procedimiento preparatorio.
Pese a todo presenta una serie de cuestiones prejudiciales que implican la interpretación que sobre la legitimación prevé el artículo 9.2 de. Convenio de Aarhus.
b. Inclusión de los extractos más destacados.
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
31. Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus se oponen a que los miembros del «público» a que se refiere el artículo 2, apartado 4, de dicho Convenio no tengan acceso como tales a la justicia, a los efectos de impugnar una decisión que esté comprendida en el ámbito de aplicación de su artículo 6.
35. Los participantes en la fase escrita ante el Tribunal de Justicia han destacado acertadamente que el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus se refiere únicamente al «público interesado», que se define en el artículo 2, apartado 5, de dicho Convenio como el público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones. Esta última disposición precisa que, a los efectos de dicha definición, se considerará que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el Derecho interno.
36. Por lo tanto, el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus no tiene por objeto conferir un derecho de recurso contra las decisiones y demás actos comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 6 de este, relativos a los proyectos que sean objeto de una participación del público en la toma de decisiones, al público en general, sino garantizar este derecho únicamente a los miembros del «público interesado» que cumplan determinados requisitos.
42. Este análisis se ve corroborado por el hecho de que un derecho a participar en la toma de decisiones no puede ser efectivo sin que el interesado disponga además del derecho a ser informado del proyecto y del procedimiento previsto, así como del derecho de acceso a los documentos de información, que, sin embargo, solo se reconocen explícitamente a los miembros del «público interesado» en el artículo 6, apartados 2 y 6, del Convenio de Aarhus.
45. Habida cuenta de todas estas consideraciones, procede estimar que el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus tiene precisamente por objeto garantizar únicamente al «público interesado» que reúna determinados requisitos el acceso a un órgano jurisdiccional para impugnar un acto o una decisión comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 6 de dicho Convenio.
47. Sin embargo, el acceso de tal persona a la justicia debería estar sujeto a un régimen diferente, si la legislación nacional de un Estado miembro concediese al público un derecho más amplio a participar en la toma de decisiones, en particular el derecho a ser informado sobre un proyecto de manera eficaz y oportuna, como se permite en el artículo 3, apartado 5, del Convenio de Aarhus, según el cual las Partes en el referido Convenio pueden adoptar en su legislación nacional medidas más favorables que las previstas en dicho Convenio, tales como medidas que garanticen una mayor participación del público en la toma de decisiones a que se refiere el artículo 6 de dicho Convenio.
52. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que los miembros del «público» a que se refiere el artículo 2, apartado 4, de dicho Convenio no tengan acceso como tales a la justicia a los efectos de impugnar una decisión que esté comprendida en el ámbito de aplicación de su artículo 6. En cambio, el artículo 9, apartado 3, de dicho Convenio se opone a que esas personas no puedan tener acceso a la justicia para invocar derechos de participación en la toma de decisiones más amplios, que pudiera conferirles únicamente el Derecho medioambiental nacional de un Estado miembro.
Cuestiones prejudiciales tercera a sexta.
54. (…) mediante sus cuestiones tercera a sexta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus y su artículo 9, apartado 3, se oponen a que la admisibilidad de recursos judiciales interpuestos, respectivamente, por organizaciones no gubernamentales que forman parte del «público interesado» y por un miembro del «público», al amparo del artículo 6 de dicho Convenio, en lo que respecta a dichas organizaciones, y del Derecho medioambiental de un Estado miembro, en lo que atañe a ese miembro del «público», se supedite a que hayan participado en el procedimiento preparatorio de la decisión impugnada, a no ser que razonablemente no se les pueda reprochar no haber intervenido. Dicho órgano jurisdiccional pretende que se dilucide también si estas disposiciones se oponen a que solo sean admisibles las imputaciones formuladas contra los mismos aspectos de la decisión impugnada contra los que el demandante hubiera presentado objeciones durante dicho procedimiento.
58. (…) es preciso señalar que el objetivo de garantizar un «amplio acceso a la justicia» previsto en el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus y el respeto del efecto útil de esta disposición no quedarían garantizados por una normativa que condicionase la admisibilidad de un recurso interpuesto por una organización no gubernamental en función del papel que hubiera podido o no desempeñar en la fase de participación en el procedimiento de toma de decisiones, siendo así que esa fase no tiene el mismo objeto que el ejercicio de un recurso jurisdiccional y la apreciación que haga tal organización de un proyecto puede, además, evolucionar según el resultado de dicho procedimiento (véase, en este sentido la sentencia de 15 de octubre de 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C‑263/08, apartados 38, 39 y 48).
59. De lo anterior resulta que el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus se opone a que la admisibilidad de los recursos judiciales a que se refiere, interpuestos por organizaciones no gubernamentales que forman parte del «público interesado», en el sentido del Convenio de Aarhus, se supedite a que estas hayan participado en el procedimiento de toma de decisiones que condujo a la adopción de la decisión impugnada.
69. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera a sexta que el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus debe interpretarse en el sentido de que se opone a que la admisibilidad de los recursos judiciales a que se refiere, interpuestos por organizaciones no gubernamentales que forman parte del «público interesado», al que hace referencia el artículo 2, apartado 5, de dicho Convenio, se supedite a la participación de esas organizaciones en el procedimiento preparatorio de la decisión impugnada, aunque este requisito no se aplique cuando no se les pueda reprochar razonablemente no haber participado en él. En cambio, el artículo 9, apartado 3, de dicho Convenio no se opone a que la admisibilidad de un recurso judicial al que se refiere se supedite a la participación del demandante en el procedimiento preparatorio de la decisión impugnada, a no ser que razonablemente no se le pueda reprochar, atendiendo a las circunstancias del asunto, no haber intervenido en dicho procedimiento.
Comentario del Autor:
El TJUE lleva a cabo una interpretación restrictiva y literal del artículo 9.2, del Convenio de Aarhus circunscribiendo el acceso a la justicia ambiental al «público interesado» que reúna determinados requisitos. Ello lo hace sin perjuicio de que las legislaciones nacionales de los Estados miembros en su respectiva legislación hayan concedido al público en general la posibilidad de acceder a la justicia en casos ambientales, la demandada acción pública ambiental.
Por otro lado, el TJUE deja claro que la legitimación de las ONGs ambientales “público interesado” no pude supeditarse a que a que estas hayan participado en el procedimiento de toma de decisiones que condujo a la adopción de la decisión impugnada.
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